陈宪:政府“瘦身”的多重正面效应

选择字号:   本文共阅读 165 次 更新时间:2013-03-21 11:31:38

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陈宪  

  

  大部门制改革有顶层设计效应

  

  基于大部门制改革在新一轮深化改革中的重要地位,我认为,大部门制改革具有顶层设计效应。顶层设计的核心思想,是对问题的“整体理念”和“系统构想”。因此,“改革顶层设计”,就是对某个特定阶段主要改革问题的“整体理念”和“系统构想”。这些理念和构想应当充分体现在各种改革方案中,而和是否有一个所谓整体性的改革方案无关。

  大部门制改革是行政体制改革的重要组成部分。十八届二中全会公报指出,行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求,要深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,健全部门职责体系,建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。显然,建设“服务型政府”,是未来一个时期深化改革的“整体理念”和“系统构想”。国际、国内大量实践已经表明,“处理好政府和市场的关系”,矛盾的主要方面在政府。因此,“服务型政府”建设无疑是连接经济体制和行政体制、政治体制改革的一个关键环节,其顶层设计效应将随着改革的深入逐步体现出来。

  《国务院机构改革和职能转变方案》强调,以政府职能转变为核心,继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能。这就意味着将在中央政府率先实行大部门制,通过“减少和下放投资审批事项、减少和下放生产经营活动审批事项、减少资质资格许可和认定、减少专项转移支付和收费、减少部门职责交叉和分散、改革工商登记制度、改革社会组织管理制度、改善和加强宏观管理、加强基础性制度建设、加强依法行政等”措施,将那些职能相近的部门、业务范围趋同的事项相对集中,由一个部门统一管理,最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理,从而提高行政效率,降低行政成本。在市场化程度比较高的国家,普遍实行大部门制的政府管理模式。中国的一个基本国情是地域广大,且各级地方政府都承担着大量的经济职能,因此,中央政府的大部门制改革将深刻地影响地方政府的职能转变和机构改革,进而产生更大范围的改革顶层设计效应。

  

  大部门制改革有经济增长效应

  

  大部门制改革要通过转变政府职能,达到简政放权的目的,减少政府对市场、对社会的干预,尤其是直接干预;达到削减乃至取消不规范的部门利益的目的,以改变公共利益部门化的格局。这些是大部门制改革的内涵。这些目的的逐步实现,就将产生难以估量的促进经济增长的效应。

  大部门制有助于社会主义市场经济体制的进一步完善。市场经济体制的又一称谓是“自由企业体制”。越是成熟的市场经济,“自由企业体制”就越是准确地揭示其内涵。政府和市场关系的另一种表述,即为政府与企业、与企业家的关系。良好的政府与企业和企业家关系,将在很大程度上促进市场经济的健康成长,并有效化解当前中国经济中的若干困局。当前,我国政府与企业家的关系,是“越位”、“缺位”和“错位”并存。“越位”的典型情况是,行政审批的不合理和过多过滥,政府变相经营企业,政府介入企业经营决策、投融资决策和人事任免;政府出台各种不合乎竞争法则的经济刺激方案和产业政策等。“缺位”的典型情况是,本应由政府提供的基本公共服务供给不足,市场经济秩序不健全,竞争规则不完备,信用体系不完备等。“错位”则是政府干了本来应由市场承担的事项,而把一些本应由政府承担的事项交给了市场。政府与市场的“越位、缺位和错位”并存,同样制约了企业家精神的培育、激发和保持,对企业家的成长不利,对经济的持续增长不利。上述“越位”、“缺位”和“错位”的问题,在很大程度上可以通过大部制改革得以改变,进而通过企业家的创新精神,形成持续的经济增长效应。

  公共利益部门化是我国现行经济体制、行政体制和政治体制共同作用的一个严重弊端。在公共利益部门化的格局下,行政管制、行业垄断成为扩大收入差距的重要原因,政府官员和国企高管阶层则享有特权,而且,公共权力随时可能被滥用。这些问题对当下的社会经济生活造成了严重的负面影响。大部门制改革的一个重要任务就是缓解并最终瓦解公共利益部门化,使政府行使各项职能时,代表最广大人民群众的利益,即全社会的公共利益。当然,大部门体制也有可能把分散的部门利益积聚为集中的部门利益,治理起来可能会更加困难。因此,大部门体制改革需要政治体制改革的介入和整合。没有政治体制改革的推进,大部门制很可能是貌合神离的,而不是与社会主义市场经济体制浑然一体的。如果将政治体制改革的因素注入大部门制改革,将有效解决部门利益膨胀,公共权力滥用的问题,进而使我国的政治、社会和经济生活环境更加有利于经济增长和发展。

  

  大部门制改革有财政减支效应

  

  大部门制改革的核心是政府职能转变。在这个过程中,政府职能既要做加法,也要做减法,但总体而言,是减法之和大于加法之和,这就意味着政府机构将有所减少,政府规模将有较大程度的缩小,进而政府及有关部门的行政预算应当出现明显的减少。如果这一本应出现的结果没有出现,我们就可以认为,大部门制改革没有达到预期的目标和效果。

  我们认为,政府职能转变、政府机构改革和财税体制改革,要放在一个框架中进行设计,并整体实施。以往政府机构改革和职能转变效果不尽如人意,就与缺乏整体设计和实施有关。如果说职能转了、机构减了,但行政预算依然故我,甚至更加膨胀,能够说职能转变、机构改革达到了效果吗?答案是不言而喻的。尽管财税体制改革一直被视作改革的“重头戏”,其重要性也被各方认同,但实质性进展受到各种利益制约。通过较大幅度的行政体制改革,将为财税体制改革创造有利条件。

  结构性减税作为财税体制改革的重要组成部分,无论对经济的持续增长,还是对增加老百姓的可支配收入,都有着不可替代的作用。然而,在经济增长放缓与结构性减税实施的共同影响下,我国税收收入的增长也出现相应回落。这一回落既是潜在增长率下行的直接结果,也预示着税收增长将和经济增长一样,回归常态,其超高速增长的可能性将不复存在。因此,为了在继续推进结构性减税的前提下,保持各项公共服务的提供及相适应的增长,就必须从减少行政支出入手,对财政的支出结构进行调整,以满足建设服务型政府和公共财政制度的需要。这就是以财税体制改革为突破口,深化行政体制与政治体制改革的基本要义。

  (作者为上海交通大学经济学院教授、执行院长)

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文章来源:人民论坛杂志(总第398期)

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