摘 要：薄熙来和王立军二人事件爆发后迄今，先是遭“解职”以至后来被“开除”的“公职”，均亦属于“公务员”职务，但直到该2人被确定做成“开除公职”处分前的过程中，却未见以《公务员法》为依据的说明或评论。此一现象，对于大陆从2006年开始实施的公务员制度来说，正是对其具“中国特色”之处的一大反讽事例。本文为了说明做出该评价的理由，首须强调大陆的“公务员”仍属中共管理的“干部”，并进而介绍与分析以下几个课题：第一，两岸使用“干部”一词具有不同的涵义，大陆所称“干部”之涵义，系指所有担任“公职”者而非仅指主管或首长；第二，介绍中共对“干部”的分类、公务员的范围及参照管理的对象，并指出“公务员”的范围约等同于“党政干部”；第三，说明中共落实“党管干部原则”的方法，乃是各级党委基于下管一级为原则所建立的“干部职务名称表”制度；第四，探讨薄熙来和王立军事件中，以其等所具公务员身分的任免情形与法制上的依据。

关键词：大陆公务员、党政干部、党管干部、干部职务名称表

壹、前言

薄熙来和王立军事件爆发后，两人被“解职”，迄今在中国大陆官方的正式说明或媒体的报导与评论中，全然未曾强调薄、王二人被解之职均属于“公务员”，也未说明系依据公务员应适用的哪些规定与程序。大陆于2006年1月1日起开始实施全国人民代表大会常务委员会制定的《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》），该法之实施既藉以表彰贯彻中共“依法治国”的治国方略，同时也是中共多年来进行“干部人事制度”改革的重要成就，但何以中共在薄、王事件的处理过程中，让外界无法感受到《公务员法》的存在？

笔者之一曾在一场介绍大陆公务员制度的专题演讲中，向来自大陆“中国人民大学”公共管理学院的教授主讲人提问，为什么在介绍公务员制度的通篇演讲中，几乎尽是使用“干部”，而却鲜少使用“公务员”一词？以及能否进一步说明“公务员”和“干部”间有何关系？不过，该问题在当下并未获得清楚的说明，并已让人质疑“公务员”在中共党国体制下的重要性应不及“干部”，或是大陆的“公务员”概念和台湾的认知必有很大的差异？

有鉴于此，本文主要的研究旨趣，首先在于藉由厘清大陆的“公务员”皆属“干部”，进而强调“党管干部”包括“党管公务员”。其次，针对目前台湾研究者介绍大陆公务员体系与制度时，忽略“党管干部原则”在公务员体系中的运作，因而对其公务员主管机关产生误认等情形，特别加以讨论与澄清。最后，本文以薄、王2人被中共“解职”过程的个案，试图从制度上找到法规依据的说明，藉以突显大陆真正建构公务员制度的规范并非《公务员法》，而仍是中共中央印发的法规或章程等文件。

贰、“干部”的涵义与分类

大陆《公务员法》第4条明定：“公务员制度……贯彻中国共产党的干部路线和方针，坚持党管干部原则”，但在该法中并未对“干部”及“党管干部”做出法律之定义。因此，对于大陆使用“干部”一词时的涵义，仍需从大陆建立公务员制度的发展过程中来探究。

在台湾，无论在公务部门或私人企业公司中称为“干部”者，通常是指在担任主管或领导职务者。相对来说，在早年两岸间尚处于敌对的时代，吾人称呼中共党、政等“官方”人士为“匪干”，其实是“共匪的干部”之简称，故“干部”在语意上应系指除一般老百姓外的“官员”。因此，若以担任领导或主管职务者来理解大陆所称的“干部”，则窄化了大陆所称“干部”之涵义，而这也是研究者容易忽略之处。

大陆研究者一般认为，“干部”一词起源于拉丁文Cadu，有“骨干”的意思，后经俄语、日语传入中国。根据中共中央组织部对“干部”所下的定义为：“干部是一个外来名词。在中国，通常指在党和国家机关、国有企事业单位、人民团体和军队中担任公职或从事公务活动的人员”，[1] 故以台湾较易理解的词汇来说，基本上凡是担任“公职者”均可称为干部。只不过，在大陆党国体制下所谓的“公职”范围远较台湾为广泛。

中共在1922年7月第二届全国代表大会制定的“中国共产党章程”（简称“中共党章”）中，首次使用“干部”一词，且当时应系用来指担任“领导”或“主管”职务者。[2] 其后，随着中共势力扩张乃至于1949年建政，“干部”一词的涵义便扩大为在中共整个政权体制中任职的人员。中共为了管理政权体制中的干部，逐步建立干部人事管理体制，且“在传统体制下，干部管理是与工人管理相对而言的”，[3] 故大陆所称的“干部”可谓系指相对工人而言的，并非用来指称担任主管或领导职务者。因此，在大陆来说，有担任领导职务的干部，没担任领导职务的公职人员，仍然还是干部。

其次，大陆除了军人另有一套人事制度外，依据2000年6月中共中央办公厅印发的《深化干部人事制度改革纲要》中，并列有“党政干部制度改革”、“国有企业干部人事制度改革”及“事业单位人事制度改革”3大改革项目，可知其从事公职的干部可分成“党政干部”和“国有企业干部”和“事业单位干部”3大类。此外，另有非具中共党员身分的“党外干部”，仍然是前述“从事公职之人员”，并属于中共管理的“党政干部”，而其称为“党外干部”只是强调非具有中共党员身分而已。换言之，“党外干部”仍属“党和国家整个干部队伍的重要组成部分”，[4]反映了大陆由中国共产党领导的合作和政治协商制度之政治体制的特色，因而民主党派机关成员及若干参与政治体制运作的无党派代表人士，其等虽不具中共党员身分，但仍属中共和国家建构整个干部队伍中的一分子。

同时，除了须留意“工会”、“共青团”及“妇女联合会”等人民和群众团体干部亦归于“党政干部”外，由于在“党政干部制度改革”项目之下列有“进一步完善国家公务员制度及法官、检察官制度”的改革目标，也说明了后来建立之公务员制度中的“公务员”，原即为“党政干部”中的一部分。并且，在大陆具有特殊性的政治体制下，“干部”既可以理解为担任“公职”者，也可说是皆隶属于中国共产党管辖下的“干部”。然而，既然所有的“干部”均归于中国共产党管理，何以又另有建立公务员制度的需要？且公务员和“干部”又有何关联呢？此为须要进一步厘清的问题。

简要来说，中共在夺权时期对于参与的“干部”，除军人系统单独管理外，其他所有干部均由中央及各级党委组织部门，适用同一套人事制度来管理，而被称为“一揽子”式的干部管理体制与方式。[5] 中共建政以后，干部的范围扩及了政府、企业和事业机构任职的人员，于是在1953年11月中共中央发出《关于加强干部管理工作的决定》的规定中，采取“分级分部”的管理体制，将“干部”划分为9类，并由中央及各级党委的各部门分别管理。[6] 在10年文革期间，原已建立的制度迳遭破坏，干部人事管理制度自不例外，文革后虽逐步恢复干部人事管理制度，但随着须容纳大批受冤错假案获得平反而恢复原职的干部，也导致原已建立之传统干部管理制度必须进行改革。

邓小平首先在1980年8月18日的“中共中央政治局扩大会议”上，提出干部“革命化”、“年轻化”、“知识化”和“专业化”的“四化”改革目标，[7] 1982年12月在中共的“十二大”上，“干部四化”标准更被写入了新通过的党章。其后，1987年总书记赵紫阳在中共“十三大”的报告中，将“改革干部人事制度”列为“关于政治体制改革”的要项之一，并具体提出干部人事制度应进行“分类管理”及“干部人事制度改革的重点，是建立国家公务员制度”等政策改革方向。同时，“十三大”报告中亦指出，干部人事管理制度在“改革开放”后需要改革的主要理由，系因为已显现出：“‘国家干部’这个概念过于笼统，缺乏科学分类；管理许可权过分集中，管人与管事脱节；管理方式陈旧单一，阻碍人才成长；管理制度不健全，用人缺乏法治”等弊端与缺失，因而长期面临“年轻优秀的人才难以脱颖而出”及“用人问题上的不正之风难以避免”的两大问题。[8]

叁、大陆公务员的范围

大陆历经1993年实施国务院颁布的《国家公务员暂行条例》的“国家公务员”制度后，2006年1月开始实施现行的《公务员法》。大陆建立“公务员”制度的目的，是对原有的干部人事制度进行“分类管理”，此意谓是将干部中某些职务或职责上具有共同特性的人员，划归为“公务员”而适用相同一套人事管理制度。换言之，哪些类别的“干部”被划归为“公务员”？

大陆《公务员法》第2条规定：“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”，亦即要同时符合条文所定3项要件者，始为《公务员法》所规范的“公务员”。然而，从条文中所定的“公职”、“国家行政编制”及“由国家财政负担工资福利”的3项要件来看，台湾的研究者仍不易了解大陆的“公务员”所指涉的范围和特征。事实上，“公务员”的范围系规定在2006年4月9日中共中央和国务院共同印发的《中华人民共和国公务员法实施方案》中，其具体的范围涵括下列7大类机关中的工作人员：[9]

1.中国共产党各级机关的工作人员：

包括(1)中央和地方各级党委、纪律检查委员会的领导人员；(2)中央和地方各级党委工作部门、办事机构和派出机构的工作人员；(3)中央和地方各级纪律检查委员会机关和派出机构的工作人员；(4)街道、乡、镇党委机关的工作人员。

此外，中共的各级代表大会代表、委员会委员和纪律检查委员会委员，则不列入公务员范围。

2.各级人民代表大会及其常务委员会机关的工作人员：

包括(1) 县级以上各级人民代表大会常务委员会领导人员，乡、镇人民代表大会主席、副主席；[10] (2)县级以上各级人民代表大会常务委员会工作机构和办事机构的工作人员；(3)各级人民代表大会专门委员会办事机构的工作人员。

除上述人员外，各级人民代表大会代表、常务委员会组成人员、专门委员会成员，均不列入公务员范围。

3.各级行政机关的工作人员：

包括(1)各级人民政府的领导人员；(2)县级以上各级人民政府工作部门和派出机构的工作人员；(3)乡镇人民政府机关的工作人员。

4.“中国人民政治协商会议”各级委员会机关的工作人员：

除了政治协商会议各级委员会常务委员和委员外，包括(1)政治协商会议各级委员会的领导人员；(2)政治协商会议各级委员会工作机构的工作人员。[11]

5.审判机关的工作人员：

包括最高人民法院及地方各级人民法院的法官、审判辅助人员和行政管理人员。

6.检察机关的工作人员：

包括(1)最高人民检察院和地方各级人民检察院的检察官、检察辅助人员；(2)最高人民检察院和地方各级人民检察院的司法行政人员。

7.各民主党派和工商联的各级机关的工作人员：

民主党派机关是指“中国国民党革命委员会”、“中国民主同盟”、“中国民主建国会”、“中国民主促进会”、“中国农工民主党”、“中国致公党”、“九三学社”及“台湾民主自治同盟”8个民主党派；而在这8个民主党派机关中属于公务员者，包括中央和地方各级委员会的领导人员，以及其工作机构的工作人员。[12] 其次，中华全国工商业联合会和地方各级工商联的领导人员及工作机构的工作人员，均列入公务员范围。至于不列入公务员范围者，包括各民主党派中央和地方各级委员会委员、常委和专门委员会成员，以及中华全国工商业联合会和地方工商联执行委员、常务委员会成员和专门委员会成员。

大陆在1993年实施的《国家公务员暂行条例》第3条规定中，对“国家公务员”定义为“各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员”；亦即，仅限于行政体系机关中除了类似台湾之“工友”以外的工作人员，皆属于“干部”之中被区分出来的“国家公务员”。相对来说，大陆现行《公务员法》涵括公务员的范围要较“国家公务员”更为广泛，尤其将中国共产党机关及民主党派机关的工作人员亦纳入，益加突显了大陆公务员体制构成的独特性。然而，何以《公务员法》舍弃直接列举公务员范围的立法体例，而仅做出了概括性的规定呢？其理由恰是为了隐讳大陆公务员制度中具有“中国特色”之处，亦即“公务员”并非仅指在政府部门里工作的“公职”人员。也因此，在《公务员法》研拟过程曾经提出的草案中，原本采列举7类机关工作人员的立法方式，但因相关部门和若干法律专家认为，不宜在法律条文中直接对党的机关做出规定，于是对“公务员”的范围改采取概括性的定义。[13]

肆、参照大陆《公务员法》管理的对象

大陆在实施《国家公务员暂行条例》时期，中国共产党机关、民主党派中央机关、全国工商联机关及“中国人民政治协商会议”全国委员会等机关，以及工会、共青团及妇女联合会等群众及人民团体机关，已是列入参照试行该《暂行条例》的对象。实施《公务员法》后，“工青妇”等群众及人民团体机关虽未纳入公务员的范围，2006年8月21日中共中央组织部和人事部即共同印发《工会、共青团、妇联等人民团体和群众团体机关参照<中华人民共和国公务员法>管理的意见》的法规，明确规定中华全国总工会等21个人民团体和群众团体机关中，除工勤人员以外的工作人员均列为“参照”《公务员法》管理的对象。[14] 就大陆法律术语上使用“参照”一词的意义，类似吾人法律中的“准用”，因而人民团体及群众团体机关除工勤人员以外的工作人员，在身分的本质上虽非“公务员”，但实质上却仍“准用”《公务员法》的规定。因此，上述机关里的工作人员，在中共的干部人事管理体制中均属“党政干部”，故而可谓公务员的范围趋近等同于“党政干部”。

此外，大陆《公务员法》第106条规定：“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法进行管理”，亦即事业单位机关人员身分上虽非“公务员”，但亦得参照《公务员法》管理。依据2005年4月由大陆“国家事业单位登记管理局”制订，经“中央机构编制委员会办公室”批准转发的《事业单位登记管理暂行条例实施细则》第4条规定，“事业单位”系指“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版、广播电视、社会福利、救助减灾、统计调查、技术推广与实验、公用设施管理、物资仓储、监测、勘探与勘察、测绘、检验检测与监定、法律服务、资源管理事务、质量技术监督事务、经济监督事务、知识产权事务、公证与认证、信息与谘询、人才交流、就业服务、机关后勤服务等活动的社会服务组织”[15]，故“事业单位干部”虽和“党政干部”有所区别，但有些事业单位干部得参照《公务员法》管理，而仍与“党政干部”适用相同的人事制度。

大陆在实施《公务员法》后，基本上有3大类机关的工作人员得纳入参照管理的对象：(1)人民和群众团体机关；(2)行使行政管理职能的事业单位；(3)党委系统担负党的领导机关工作职能的事业单位。[16] 为什么大陆适用及参照《公务员法》管理的各类“公职人员”范围广泛？主要理由应当有二：第一，大陆政治体制具有的特殊性，使得人民团体及群众团体均具有“官方”的地位；第二，在干部人事制度进行“分类管理”的改革过程中，难以摆脱“官本位”的文化，而这是因为象征具有官员权力地位的“职务级别”，系专属公务员的制度。因此，不仅中国共产党机关纳入公务员的范围，即使如事业单位机关的大学校长或校务主管，亦因参照《公务员法》管理而定有诸如“厅局级正职”（正局级）或“省部级副职”（副部级）的级别。

2010年6月，中共“中央人才工作协调小组”颁布《国家中长期人才发展规划纲要（2010－2020年)》，其中在“三、体制机制创新”部分提到：“克服人才管理中存在的行政化、‘官本位’倾向，取消科研院所、学校、医院等事业单位实际存在的行政级别和行政化管理模式”，[17] 说明了“官本位”和“实际存在的行政级别”有关。然而，事业单位机关工作人员须经批准参照，始得参照《公务员法》管理，在政策上若不将事业单位机关工作人员纳入参照管理的对象，自也不存在上述有待“取消”的现况。基于此，中共未来对事业单位人事制度进行改革时，能否完全摆脱行政级别制度的“官本位”文化，值得后续进一步的观察。

伍、落实“党管干部原则”的“干部职务名称表”制度

大陆的公务员制度是从中共的“干部人事管理制度”改革而来，其在《公务员法》中明定“坚持党管干部原则”当有其重要的意义。《公务员法》第4条：“公务员制度……，贯彻中国共产党的干部路线和方针，坚持党管干部原则”的规定，过去并未在《国家公务员暂行条例》中明定，系因“坚持党管干部原则”被视为是大陆《宪法》在序言中强调“中国各族人民将继续在中国共产党领导下”及“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”的当然结果，不须要明定亦本为依此原则运作。本文认为，由于“国家公务员”的范围仅限于国家行政机关之工作人员，不若目前“公务员”的范围几近等于“党政干部”，因而才在《公务员法》第4条特别揭示“坚持党管干部原则”，用以强调“党管干部”的“党”仅系指“中国共产党”，以及“公务员”仍为“干部”队伍中的一个分支。

基本上，中共建政后的“党管干部原则”主要表现在一定程度的授权，亦即在中央及各级党委的组织部统一管理下的“分部分级”管理。[18] 此外，“党管干部原则”在中共建政前后的差异，除了管理权责上一元化领导与分部分级授权外，受到管理的“干部”也已不再仅限于中国共产党的干部，还包括其他“民主党派”机关中除工勤人员以外的工作人员，亦即“党外干部”。然而，无论干部从“分部分级”发展成“分级分类”管理，乃至于建立公务员制度，如何“分级管理”才是彰显“党管干部”的关键。同时，在中共坚持“党管干部原则”下的大陆公务员制度，有两个层面的特色须在研究时多加留意：

第一，基于大陆公务员制度须“贯彻中国共产党的干部路线和方针”的法律规定，犹如已广泛授权中国共产党得另外制定建构公务员制度的规范，因而研究大陆的公务员制度时，对《公务员法》文本研究的重要性，远低于中共中央组织部单独或与国务院共同印发的文件。例如，《公务员职务与级别管理规定》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《2010～2020年深化干部人事制度改革规划纲要》及《党政领导干部交流工作规定》等。

第二，从大陆公务员的任免等管理权的归属，来认识党管干部原则的具体作法。《公务员法》第40条规定：“委任制公务员……，应当按照管理权限和规定的程序任免其职务”，此条所谓的“按照管理权限”系为何指？应先从“干部管理权限”的意义来加以了解。按“干部管理权限”系中共组织工作的术语，其意义是指“干部管理的职权范围。根据党管干部原则和中央确定的干部管理体制，实行分级管理、层层负责的办法，分别由党中央以及各地区、各部门、各单位的党组织按照干部管理权限对干部进行管理。主要通过其管理的干部职务名称表来明确”。[19] 前已提及，“公务员”是基于干部分类管理的结果，但其仍是“干部”中的一支队伍，且其范围约略等于“党政干部”。因此，“公务员”的任免基本上仍适用“干部管理权限”的规定，而“干部职务名称表”系用来明确干部管理权限的依据，尤其应该受到关注。

在中共中央组织部2009年10月出版的“中国共产党组织工作辞典（修订版）”一书中，对于“干部分级管理”的说明为：“中央和各级党委按照干部管理权限，实行逐级分工管理干部的制度。凡是在各级党政机关和企业、事业单位中担任领导职务的干部，都应明确职务名称表，分别由中央和各级党委分级管理”，[20] 指出“干部分级管理”系藉由“干部职务名称表”制度来确立。由于该书系在实施《公务员法》后出版，且公务员制度亦属干部人事制度之一环，故本文认为“凡是在各级党政机关和企业、事业单位中担任领导职务的干部，都应明确职务名称表，分别由中央和各级党委分级管理”的情形，亦仍适用于虽另归为公务员范围的党政干部。因此，在《公务员法》第33、40、57……等条文中有诸如“按照管理权限”的文字，即应该与“干部职务名称表”制度具有密切关系。

目前透过网路的搜寻得知，中共陕西省咸阳市武功县委在2008年8月26日重新修订印发了“中共武功县委管理的干部职务名称表”及与其有关的几项文件，规定县委常委会和县委委托县委财经领导小组、县委组织部审批的职务范围。[21] 该文件载明“县委管理干部的范围，原则仍按下管一级掌握，县委直接管理乡（镇）、部、委、办、局及其所属二级单位的科级领导干部”，并明列属于“公务员”身分的各项应由县委常委会审批的领导职务名称，可确知“干部职务名称表”制度并未因实施公务员制度而废止。

事实上，从中共中央组织部于1980年5月20日印发“关于重新颁发《中共中央管理的干部职务名称表》的通知”中可知，1955年中共中央首次颁发了“中共中央管理的干部职务名称表”，在历经文革10年后的1980年才再重新颁发，[22] 其后，中共中央组织部于1984年7月14日和1990年5月10日曾分别修订颁发该“干部职务名称表”一次。[23] 除此之外，目前透过网路搜寻的结果，只能查询到无法确知印发日期的“中共中央管理的干部职务名称表”内容，[24] 以及再经由和学者的研究论文比对，[25] 得知该表最近一次的修正时间可能是1998年。本文为进一步查明大陆目前适用的“中共中央管理的干部职务名称表”系何时颁发，曾询问大陆学者及请其洽询中共中央组织部，得到的回复为《公务员法》实施后便依该法的规定，但仍说明该文件属组织内部文件，因涉及组织纪律问题不便提供等云。

本文认为，大陆“公务员”中担任领导职务者的任免权，仍应属于中央及各级党委的干部管理权限内。依据大陆“官方”对《公务员法》中关于任免权规定的解释，强调若简单地认为都是由各级党委任免，就混淆了任免与管理的关系，也不符合中共对干部人事管理的现状；因为，党管干部的重要内容是“党对重要干部进行管理，包括选拔、考核、教育、监督等，有关党内文件有明确规定。同时，党的文件强调，国家机关干部的任免，要严格按照法律规定办理，保证国家机关依法履行人事任免职权”。[26] 然而，此说不甚精确，至多只能说明国家机关干部的任免，“形式上”由国家机关发布人事任免命令，但在国家机关中担任领导职务的公务员，仍系按照“干部职务名称表”由各级党委实质上审批任免的决定。

陆、从公务员身分探析薄、王二人的任免

2012年2月6日，重庆市副市长王立军私自进入美国驻成都总领事馆请求政治庇护，爆发了重庆市委书记薄熙来可能涉及英国商人海伍德的死亡案件，以及多项疑似背离中央政策和违纪违法的情事。薄、王事件的真相至今尚未整体公布，但2人皆已非自愿地“交卸”职务，且该二人原有之中共中央政治局委员、重庆市委书记、常委及重庆市副市长兼公安局长等职务，均属于“公务员”。然而，却未见薄、王二人交卸公务员职务系依据《公务员法》所定的哪些规定及程序？

一、重庆市公安局长的任免

按王立军原为重庆市副市长兼公安局长，由于副市长为省部级副职，公安局长为厅局级正职，以较高职务兼任较低职务，应为人事制度的合理常规。王立军尚未私自进入美国驻成都总领事馆前，2012年2月2日重庆市人民政府新闻办公室即已发出“近日重庆市委决定，王立军同志不再兼任市公安局局长、党委书记，以副市长身分分管联系经济领域工作”的消息，[27] 表示王立军免兼公安局长系中共重庆市委的决定。

王立军担任重庆市公安局长的职务既是“公务员”，也是“党政干部”；且既是“公务员”中的“选任制”公务员，[28] 也是“党政干部”中的“党政领导干部”。然而，大陆《公务员法》中对于选任制公务员的任职程序，仅于第39条规定“选任制公务员在选举结果生效时即任当选职务；……”。进一步言之，重庆市公安局长的任命，系依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）第57条：“新的一届人民政府领导人员依法选举产生后，应当在两个月内提请本级人民代表大会常务委员会任命人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长”之规定，经由重庆市长提请重庆市人大常委会任命，但在提出提名人选之前，另依国务院颁布的《公安机关组织管理条例》第17条第1项：“县级以上地方人民政府公安机关正职领导职务的提名，应当事先徵得上一级公安机关的同意”之规定，应须先徵得公安部的同意。

上述的任命程序仅具有形式上的意义，因为重庆市公安局长属于“党政领导干部”，其实质上获得任命的决定，是依据中共中央2002年印发的《党政领导干部选拔任用工作条例》所定的程序。依该条例第32条：“选拔任用党政领导干部，应当按照干部管理许可权由党委（党组）集体讨论作出任免决定，或者决定提出推荐、提名的意见。属于上级党委（党组）管理的，本级党委（党组）可以提出选拔任用建议”之规定，因公安局长职务应列在“中共重庆市委管理的干部职务名称表中”，其人选“按照干部管理许可权”应即是指上一级的重庆市委做出决定提名的意见，经依第43条“应当事先向人民代表大会临时党组织或者人大常委会党组和人大常委会组成人员中的党员介绍党委的推荐意见”的“民主协商”之程序，再依第44条第2项完成“党委向人大常委会推荐由人大常委会任命、决定任命的领导干部人选，应当在人大常委会审议前，按照规定的程序提出，介绍所推荐人选的有关情况”之规定后，[29] 形式上由重庆市人大常委会决定任命。由此可知，实质上决定重庆市公安局长任命的关键是在党内程序，尤其是重庆市委书记拥有决定人选的实权。也因此，2012年3月9日薄熙来在出席第11届全国人大重庆代表团中外记者会上，于回应媒体提问关于王立军事件的看法时，才会表示他对王立军深感痛心，并称他“用人失察”。[30]

依据媒体的报导，王立军遭到重庆市委决定免兼公安局长的情形，成为薄熙来因“目无组织人事制度，严重违反组织纪律，主要是指二月二日不通过公安部同意就根据一己之私擅自免去王立军公安局长职务”的“罪证”之一。[31] 然而，《公务员法》第39条对选任制公务员的免职，虽仅有“……任期届满不再连任、或者任期内辞职、被罢免、被撤职的，其所任职务即终止”的规定，但无论是2月2日重庆市委做出王立军免兼公安局长的决定，或是重庆市人大常委会在3月23日第三十次会议才通过免去王立军公安局长职务的命令，[32] 皆未说明王立军究竟系经由“辞职”、“被罢免”或“被撤职”的哪一程序？

事实上，依据大陆《地方组织法》第44条第10款规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会可“根据省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长的提名，决定本级人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长的任免，报上一级人民政府备案”，此属于“直接免职”，而并非依据同条第12款基于犯有严重错误，构成违纪违法的被撤职。[33] 因此，薄熙来主导重庆市委决定王立军免兼公安局长，再交由重庆市长向人大常委会提名即可，而无须进行涉及不适任或违法违纪的罢免与撤职程序。其次，依据《公安机关组织管理条例》第17条第2项之规定，仅“县级以上地方人民政府公安机关副职领导职务的任免，应当事先征求上一级公安机关的意见”，而并不包括正职领导职务的局长，但何以有媒体报导薄熙来上述之“罪证”？其实从“违反组织纪律”的用语中即可得知，薄熙来应违反了《党政领导干部选拔任用工作条例》第31条：“部门与地方双重管理干部的任免，主管方应当事先征求协管方的意见，进行酝酿。……”的程序。

二、重庆市副市长的任免

王立军担任重庆市副市长之职务，其系依据大陆《宪法》第101条第1项：“地方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长”之规定，经由重庆市人大选举为副市长，并可由重庆市人大予以罢免。因此，重庆市副市长职务亦属于其《公务员法》第39条所定之“选任制公务员”，故其免职原因同样为“任期届满不再连任、或者任期内辞职、被罢免、被撤职的，其所任职务即终止”。同时，重庆市人大常委会依据大陆《地方组织法》第44条第9款或12款的规定，在人民代表大会闭会期间，可决定副市长的任免及决定撤销个别副市长的职务。由这些规定来看，形式上任免重庆市副市长的权限在于重庆市人民代表大会及其常务委员会。

然而，根据大陆“新华网”在2012年3月15日的报导：“据中央组织部有关负责人证实，中央已决定免去王立军的重庆市副市长职务，现正在按程序办理。据悉，青海省副省长、公安厅长何挺拟调任重庆市副市长，……”，[34] 说明了王立军重庆市副市长职务遭到免职是中共党中央的决定，随后“新华网”才在3月23日根据中共重庆市委宣传部主管的“华龙网”消息报导“今日上午，重庆市第三届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过：决定任命：何挺为重庆市人民政府副市长、重庆市公安局局长。决定免去：王立军的重庆市人民政府副市长、重庆市公安局局长职务”。[35] 由此过程来看，显然是党中央已先做出决定，然后才交由重庆市人大常委会完成形式上的程序。同时，免去王立军副市长职务亦系依“直接免职”，而未进行“罢免”或“撤职”的程序。

事实上，重庆市副市长属于省部级副职职务，系纳入“中共中央管理的干部职务名称表”中的职务，且该职务亦适用《党政干部选拔任用工作条例》，故依该条例第60条：“责令辞职，是指党委（党组）及其组织（人事）部门根据党政领导干部任职期间的表现，认定其已不再适合担任现职，通过一定程序责令其辞去现任领导职务。拒不辞职的，应当免去现职”之规定，党中央得以单方决定免去王立军重庆市副市长的职务，然后再经由重庆市人大常委会在形式上决定撤销副市长的职务。

2012年11月6日，“重庆日报”发布了王立军遭到“双开”的消息，亦即王立军除被中共开除党籍外，并“经监察部报国务院批准，决定给予其行政开除处分”。[36] 所谓的“行政开除处分”和前述分由党中央和重庆市人大常委会做成“免职”和“撤销职务”之决定，究竟有何不同？

按王立军担任重庆市副市长和公安局局长的职务，属于在“政府”部门中的“公务员”职务，另须践行《公务员法》、《中华人民共和国行政监察法》（以下简称《行政监察法》）及国务院令颁于2007年6月1日起施行之《行政机关公务员处分条例》（以下简称《处分条例》）等法令的规定。国务院所属的监察部行使职权的对象仅为政府部门，王立军经监察部依《行政监察法》第24条之检查、调查结果，认定构成“违反行政纪律”，并可“依法应当给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除处分”等之决定或建议。这6种处分则系规定在《公务员法》中，但各种处分的实质内容与效果等较为细规定之事项，则系于《行政机关公务员处分条例》中明定。

依据《处分条例》第9条第1项之规定，受到“开除”处分者“自处分决定生效之日起，解除其与单位的人事关系，不得再担任公务员职务”，即相当于具有“永不得录用”的效果。相较来说，受到“撤职”处分者依《处分条例》第8条规定要“降低级别”，而撤职处分的期限依第7条规定为24个月，且于处分期满后须依第9条第1项规定“不视为恢复原级别、原职务”。[37] 由此可知，“开除”的效果不仅在于免去职务，还包括程度更为严重的“永不录用”。

三、薄熙来所任职务的任免

薄熙来的主要职务除“省部级正职”的中共重庆市委书记和常委外，尚有属“国家级副职”的中共中央政治局委员职务，故其系以较高职务定其级别，且较低级别的职务自也被视为“兼任”。依据“中共党章”的规定，中共中央政治局委员由中央委员会选出，而该党章第27条规定：“党的地方各级委员会全体会议，选举常务委员会和书记、副书记，并报上级党的委员会批准”。因此，薄熙来担任的上述职务既是党职，也是《公务员法》第39条所定之“选任制公务员”，故依法惟有因“任期届满不再连任”、“任期内辞职”、“被罢免”或“被撤职”时，才发生“所任职务即终止”的法律效果。然而，2012年3月15日中共中央对外宣布：“对重庆市委主要负责同志职务进行了调整。张德江同志兼任重庆市委委员、常委、书记；薄熙来同志不再兼任重庆市委书记、常委、委员职务”，[38] 亦即薄熙来不再兼任重庆市委书记的理由，系中共中央对重庆市委主要负责同志“职务进行了调整”，而并未依据《公务法》第39条之规定。

由于中共中央同时发布决定薄熙来“不再兼任重庆市委书记、常委及委员”及免去王立军副市长职务的消息，引起了一些评论者认为中共分以“不再兼任”和“免职”处置薄、王二人，应具有不同的政治意涵，或是据以推测其涉及案情的轻重有所不同。事实上，中共对薄、王二人处置不同的原因，应与该二人虽均为“公务员”，但却有“党职”和“政府职”与级别高低的差别有关。按王立军的副市长兼公安局长皆为“政府职”，因有前述“直接免职”规定的适用，可在人大常委会同时免去这两项职务。相对于薄熙来的职务均属“党职”来说，其重庆市委书记、常委和委员的职务虽依“中共党章”规定之程序，系由中共重庆市委员会全体会议选出，但由于仍须“报上级党的委员会批准”，此也表示党中央对重庆市委领导班子构成的任免，仍拥有权威的影响力与最后决定权。因此，中共中央依据“中共中央管理的干部职务名称表”的干部管理权限，自可经由中共政治局决议的党内程序，决定先“解除”薄熙来在重庆市委的党职。至于“解除”薄熙来在重庆市委党职的理由为何？则因为薄熙来尚有较高级别的中央政治局委员职务，可另外针对该职务身分进行整个薄、王案件的调查，于是才有“不再兼任”重庆市委党职的说法。

2012年4月10日，新华网报导薄熙来因涉嫌严重违纪，中共中央决定依据“中国共产党章程”和《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》的有关规定，停止其担任的中央政治局委员和中央委员职务，并由中共中央纪律检查委员会对其立案调查。[39] 按“中共党章”中对于“党的纪律”和“党的纪律检查机关”均有原则性的规定，如第39条规定：“党的纪律处分有五种：警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍”，而较为外界了解中共进行反贪调查采“隔离调查”方式的“双规”或“两规”（在规定的时间和规定的地点接受调查），则是依据《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》的授权。

薄熙来经中共中央纪律检查委员会依《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第16条：“对检举、控告以及发现的党员或党组织的违纪问题，经初步核实，确有违纪事实，并需追究党纪责任的，按照规定的许可权和程序办理立案手续规定”，对其案件完成立案程序，再依同条例第26条“调查组认为被调查的党员干部确犯有严重错误，已不适宜担任现任职务或妨碍案件调查时，可建议对其采取停职检查措施。……”之规定，再由中共中央停止薄熙来具有的中央政治局委员及中央委员之2项职务。

根据“新华网”2012年9月28日之报导，中共中央政治局会议审议通过中共中央纪律检查委员会“关于薄熙来严重违纪案的审查报告”，决定给予薄熙来开除党籍处分，并将在11月1日在党的十七届七中全会予以追认，同时依据《公务员法》的相关规定，给予薄熙来“开除公职”的处分。[40] 此一对外发布的消息，可谓中共中央在处理薄熙来事件的过程中，首度突出了《公务员法》似乎亦具有“规范力”，从而也彰显薄熙来拥有的中共中央委员和政治局委员等党内职务，亦均属《公务员法》规范的“公务员”。

依据大陆《公务员法》第57条第3项：“处分决定机关认为对公务员应当给予处分的，应当在规定的期限内，按照管理许可权和规定的程序作出处分决定。处分决定应当以书面形式通知公务员本人”之规定，以薄熙来的公务员职务为中共中央委员和政治局委员，“按照管理许可权”具有处分权者自是党中央最高权力机构。目前除大陆已有若干维权人士对薄熙之全国人大代表资格遭罢免，呼吁应保其在被罢免的程序上依法应拥有申辩之权利外，[41] 薄熙来具有的中共中央委员和政治局委员的职务均属“公务员”，依据其《公务员法》第57条第2项“公务员违纪的，应当由处分决定机关决定对公务员违纪的情况进行调查，并将调查认定的事实及拟给予处分的依据告知公务员本人。公务员有权进行陈述和申辩”之规定，薄熙来亦应拥有进行陈述和申辩之法定权利。然而，薄熙来是否行使过此项法定权利，目前尚无从得知。

柒、结论

本文介绍大陆公务员制度的基本形貌及其建制的目的与体质，进而探讨薄熙来和王立军2人以其担任公务员职务的任免情形，并藉以突显大陆新建立的公务员制度与原有的干部人事制度相较，其实仅具有“名词”上的差异而已。经由分析，可得到以下几项研究结论或认识：

第一，大陆地区的“公务员”是从原有的“干部”中，基于“分类管理”而将一些性质或特征较为接近的“干部”，划分在同一套的管理制度下，并赋予“公务员”此一新的名称。因此，大陆的“公务员”无论就性质上或在相关正式的法规中，仍然属于“干部”的一部分，且和“党政干部”基本上适用同一套人事管理制度，而这也是建立“公务员”制度后，“公务员”一词并无法取代“党政干部”或“干部”的原因。

第二，相较于其他国家“公务员”仅限于任职于政府部门者，大陆的“公务员”并非仅指在政府机构中任职的人员，尚包括在中国共产党和8个民主党派机关的工作人员，乃至于中华全国工商业联合会和地方各级工商联的领导人员及工作机构的工作人员亦属“公务员”，且参照《公务员法》管理的对象非常广泛。造成这个现象的原因，应是中共的党国体制特性及重视行政级别的官本位文化。

第三，大陆地区的公务员制度虽系以法律的形式所建立，但由于法律中仍明定坚持“党管干部原则”，说明“公务员”不仅仍是中国共产党管理的“干部”，且担任领导职务的公务员制度在“党管干部原则”的支配下，实质上更系由各级党委依据“干部职务名称表”来管理及决定其任免。因此，即使属于由各权力机关任免的公务员职务，各权力机关也仅行使形式上最后的任免程序而已，这也是直到薄熙来和王立军遭到“双开”时，中共中央才首度提到其亦依据《公务员法》相关规定处理的原因。

第四，大陆《公务员法》中明定“坚持党管干部原则”，犹如“空白授权”中共中央有权颁布构成公务员制度的规章，而并不会发生所颁布的规章内容抵触《公务员法》的问题。然而，就法规范体系的层次而言，究竟哪些事项应由法律明定？哪些事项可基于“授权”由政府的公务员主管机关以行政命令订定？哪些事项可由中共中央颁布党的规章来规范？这些问题在台湾的公务员法制中已有规则可循，但对于大陆的情形来说，还有待进一步认识与了解。

（本文原刊于《展望与探索》，第11卷第1期，2013年1月，页28-47。）

（本文仅供参考，不代表本会立场）

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＊本文第二作者为彭思舟（台北海洋技术学院助理教授）。

[1] 中共中央组织部编，“干部”，中国共产党组织工作辞典（修订版）（北京：党建读物出版社，2009年10月），页288。

[2] 当时的党章第4条规定：“……每一个机关或两个机关联合有二组织以上即由地方执行委员会指定若干人为该机关各组之干部，……”，此时“干部”应系指党员的领导者或是党组织中推动某项事务的主管者。

[3] 李建钟，公共人事变革—干部人事制度改革论纲（北京：中国人事出版社，2010年12月），页34。

[4] 中共中央组织部编，“党外干部”，中国共产党组织工作辞典（修订版），页288。

[5] 林学启，“党管干部90年：模式演变与价值追求”，理论学刊（山东），总第206期（2011年4月），页44；梁妍慧，“党管干部原则内涵探析”，中国党政干部论坛（北京），2005年第7期（7月号），页17；范义，“党管干部的历史考察及其向路”（2011年10月12日），2012年5月19日下载，《中国社会科学网》，http://www.cssn.cn/news/416727.htm。

[6] 杨光斌，中国政府与政治导论（北京：中国人民大学出版社，2003年），页27。这9类分为：(1)军队干部，由军委的总干部部、总政治部和军队中的各级干部部、政治部负责管理。(2)文教工作干部，由党委的宣传部负责管理。(3)计划、工业工作干部，由党委的计划、工业部负责管理。(4)财政、贸易工作干部，由党委的财政贸易工作部负责管理。(5)交通、运输工作干部，由党委的交通、运输部负责管理。(6)农、林、水利工作干部，由党委的农村工作部负责管理。(7)少数民族的党外上层代表人物、宗教界的党外上层代表人物、政协机关、民主党派机关、工商联、佛教协会、伊斯兰教协会和回民文化协会的机关干部，由党委的统战工作部负责管理。(8)政法工作干部，由党委的政法工作部负责管理。(9)党群工作干部和上述没有包括的其他各类干部，由党委的组织部负责管理。

[7] 邓小平，“党和国家领导制度的改革”，辑于中共中央文献编辑委员会编，邓小平文选第二卷（北京：人民出版社，1983年），页326。

[8] 详见赵紫阳，“沿着有中国特色的社会主义道路前进—在中国共产党第十三次全国代表大会上的报告”（1987年10月25日），2012年12月21日下载，《新华网》，http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003- 01/20/content_697069.htm。

[9] “中共中央、国务院关于印发《〈中华人民共和国公务员法〉实施方案》的通知”（2006年4月9日），2012年6月6日下载，《中国共产党新闻网》，http://cpc.people.com.cn/GB/64162/71380/102565/182147 /11002816.html。

[10] 系指全国人大常委会委员长、专职副委员长、秘书长，地方各级人大常委会主任、专职副主任、秘书长，乡镇人大专职主席和副主席。见林弋主编，公务员法立法研究（北京：中国人事出版社、党建读物出版社，2006年），页47。

[11] 领导人员包括了政协各级委员会主席、专职副主席和秘书长。林弋主编，公务员法立法研究，页48。

[12] 领导人员包括中央和地方各级委员会主席（主委）、专职（驻会）副主席（副主委）和秘书长。林弋主编，公务员法立法研究，页48。

[13] 侯建良，公务员制度发展纪实（北京：中国人事出版社，2007年），页161-162。

[14] “工会、共青团、妇联等人民团体和群众团体机关参照《中华人民共和国公务员法》管理的意见”（2006年8月21日），2012年6月12日下载，《国家公务员局》，http://www.scs.gov.cn/Desktop.aspx? path=Desktop.aspx?PATH=gjgwyj/gjgwyjsy/xxllym&gid=a56fdafc-c086-464d-bcf7-d2a278002699&tid=Cms_Info。这21个团体为：(1)中华全国总工会；(2)中国共产主义青年团中央委员会；(3)中华全国妇女联合会；(4)中国文学艺术界联合会；(5)中国作家协会；(6)中国科学技术协会；(7)中华全国归国华侨联合会；(8)中国法学会；(9)中国人民对外友好协会；(10)中华全国新闻工作者协会；(11)中华全国台湾同胞联谊会；(12)中国国际贸易促进委员会；(13)中国残疾人联合会；(14)中国红十字会总会；(15)中国人民外交学会；(16)中国宋庆龄基金会；(17)黄埔军校同学会；(18)欧美同学会；(19)中国职工思想政治工作研究会；(20)中华职业教育社；(21)中国计划生育协会。

[15] “关于批转《事业单位登记管理暂行条例实施细则》的通知”（2005年4月15日），2012年12月21日下载，《国家事业单位登记管理局》，http://sy.china.cn/index/txt/2008-11/13/content_2572345.htm。

[16] 林弋主编，公务员法立法研究，页56。

[17] “国家中长期人才发展规划纲要（2010－2020年）”（2010年6月6日），2012年6月15日下载，《中华人民共和国中央人民政府》，http://www.gov.cn/jrzg/2010-06/06/content_1621777.htm。

[18] 梁妍慧，“党管干部原则内涵探析”，页17-18,21。

[19] 中共中央组织部编，“干部管理权限”，中国共产党组织工作辞典（修订版），页313。

[20] 中共中央组织部编，“干部分级管理”，中国共产党组织工作辞典（修订版），页314。

[21] “中共武功县委关于修订县委管理的干部职务名称表”（2008年8月26日），2012年6月15日下载，《武功县门户网》，http://www.snwugong. gov.cn/Html /wgdj/rctd/20080912114100.html。

[22] “关于重新颁发《中共中央管理的干部职务名称表》的通知”（1980年5月20日），2012年12月23日下载，《中国劳动谘询网》，http://law.51labour.com/lawshow-37029.html。

[23] “关于修订中共中央管理的干部职务名称表的通知”（1984年7月14日），2012年12月23日下载，《中国劳动谘询网》，http://law.51labour.com/lawshow-34247.html；

“关于修订中共中央管理的干部职务名称表的通知”（1990年5月10日），2012年12月23日下载，《中国劳动谘询网》，http://law.51labour.com/lawshow-30864.html。

[24] “中共中央管理的干部职务名称表”，2012年6月15日下载，《永远的北邮人的博客》，http://blog.sina.com.cn/s/blog_48d111f90100c1e1.html。

[25] Chan, Hon S. “Cadre Personnel Management in China: The Nomenklatura System, 1990-1998” ,

The China Quarterly, No.179 (September /2004), pp.703-734.

[26] 张柏林主编，中华人民共和国公务员法释义（北京：中国人事出版社、党建读物出版社，2007年9月，版2），页102。

[27] ““打黑英雄”王立军不再兼任重庆市公安局局长”（2012年2月2日），2012年6月2日下载，《人民网》，http://leaders.people.com.cn/BIG5/17004117.html。

[28] 张柏林主编，中华人民共和国公务员法释义，页93。

[29] 《党政领导干部选拔任用工作条例》（2002年7月9日），2021年12月23日下载，《新华网》，http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003-01/18/content_695422_1.htm。

[30] “薄熙来首谈王立军称“用人失察””（2012年3月9日），2012年6月2日下载，《BBC中文网》，

http://www.bbc.co.uk/zhongwen/simp/chinese_news

/2012/03/120309_beijing_boxilaiwanglijun.shtml。

[31] 呙中校，“薄熙来七宗罪成为北京政治改革契机”，亚洲周刊，第26第16期，（2012年，4月22日），页29。

[32] “何挺任重庆副市长、市公安局局长”（2012年3月23日），《新华网》。

[33] 张柏林主编，中华人民共和国公务员法释义，页100。

[34] “重庆市副市长调整”（2012年3月15日），2012年6月2日下载，《新华网》，http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/renshi/2012-03/15/c_111657495.htm。

[35] “何挺任重庆副市长、市公安局局长”（2012年3月23日），2012年6月2日下载，《新华网》，http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news. xinhuanet.com/renshi/2012-03/23/c_122873318.htm。

[36] “王立军已被双开 曾与数名女性发生或保持性关系”（2012年11月9日），2012年11月10下载，《中国经济网》，http://big5.ce.cn/gate/big5/www.ce.cn/xwzx/fazhi/201211/09/t2012110923832366. shtml。

[37] 详见《行政机关公务员处分条例》（2007年6月1日起施行），2012年12月23日下载，《中华人民共和国中央人民政府》，http://www.gov.cn/zwgk/2007-04/29/content_601234.htm。

[38] “重庆市委主要负责同志职务调整 张德江兼任重庆市委书记”（2012年3月15日），2012年6月2日下载，《新华网》， http://news.xinhuanet. com/renshi/2012-03/15/c_111657488.htm。

[39] “中共中央决定对薄熙来同志严重违纪问题立案调查”（2012年4月10日），2012年6月2日下载，《新华网》，http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/video/2012-04/11/c_ 122960633.htm。

[40] “中共中央决定给予薄熙来开除党籍、开除公职处分”（2012年9月28日），2012年10月12日下载，《新华网》，http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/politics/2012-09/28/c113248574.htm。

[41] “薄熙来有话说？”（2012年10月24日），2012年11月9日下载，《德国之声中文网》，

http:// 194.55.26.46/%E8%96%84%E7%86%99%E6%9D%A5%E6

%9C%89%E8%AF%9D%E8%A6%81%E8%AF%B4/a-16325331。