沈开举 程雪阳:澳大利亚行政优劣性审查制度(下)

选择字号:   本文共阅读 448 次 更新时间:2013-02-27 09:35:50

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沈开举   程雪阳  

  

  内容提要: 优劣性审查机制的引入是澳大利亚行政法领域自 1970 年代以来最为重要、最具革新性,也是最有争议的制度改革。由行政上诉裁判所进行的优劣性审查旨在弥补司法审查的缺憾,为行政相对人提供“公平、合理、经济、非正式和快捷”的行政救济,并帮助行政机关做出“更正确或更完美”的行政决定。梳理和研究澳大利亚优劣性审查机制,对于我国行政复议制度的改革具有一定的启发和借鉴意义。

  关键词: 优劣性审查/行政复议/行政上诉裁判所/行政决定

  

  (六)审查对象、内容和决定

  联邦行政上诉裁判所审查联邦政府首相、各部部长、行政部门和其他裁判所做出的各项行政“决定”(decision)。[1]但在有关裁判所的法律中,“决定”这个术语常常是用一种概括的方式来加以界定的,所以准确定义这个术语的内涵和外延非常困难。从实践的情况来看,联邦高等法院在邦德案(Australian Broadcasting Tribunal v Bond)中对“决定”一词的解释占据了主导地位。联邦高等法院认为,所谓“决定”,应当是一个“最终的、终极性的或者有效的决定”(final or ultimate or operative),不能是阶段性、程序性的或者无效的决定。[2]另外,被申诉的“决定”还应当是一个影响到具体个人利益的决定,而不能是一个抽象的立法性决定(legislation - like decision),[3]比如政府要求在所有的公众场所都必须安装摄像头的决定就不能提请联邦行政上诉裁判所进行审查。另外,还需要注意的是,由于联邦行政上诉裁判所是一个审查机关,而非初始行政决定做出机关,所以其无权以“审查”的形式做出初始行政决定,也无权审查一个还未做出的行政决定,即便是这个决定是错误的或违法的也不例外。当然,对于行政不作为,当事人是可以要求联邦行政上诉裁判所审查的。[4]

  不过,关于“决定”准确定义的争论并没有完全消除,因为法官与评论家们对于如何理解邦德案判决关于“决定”的解释存在着重大的分歧,而且这种分歧又是与司法审查联系在一起的。所以围绕“决定”这一术语的解释争论,往往会转化为《联邦行政上诉裁判所法案》与其他授权法案之间的冲突,比如,《联邦行政上诉裁判所法案》和《对行政决定(司法审查)法案》(Administration Decisions(Judicial Review)Act 1977)关于“决定”的界定就存在很多不一致的地方,人们也很难找到一个完全适用于两个法案的一致定义。[5]

  在审查行政决定的过程中,裁判所有权进行“从头审查”(de novo review),即可以回到初始决定的起点重新审查相关事实认定、法律适用和政策选择问题。或者换句话说,裁判所需要将自己置身于初始决定机关的位置重新思考如何做出一个更加“正确或完美”的行政决定。[6]为了实现这一目标,裁判所:(1)可以考虑所有证据和证人证言,包括那些没有被初始决定者予以考虑的,或者在初始决定程序中尚不存在的证据。[7](2)不需要刻意寻找初始决定的任何法律适用或者事实认定错误。裁判所之所以有权审查某一项决定,是因为其被法律赋予了审查初始决定这项权力,而且当事人请求其行使这项权力,而不是(或主要不是)为了证明初始决定是错误的或违法的。[8](3)裁判所依据法律的授权做出自己的判断,既不受当事人所提出的申请或者行政机关所认定的事实或者依据的法律的限制,也不会将各方当事人所承认的事实视为毋庸置疑的问题。在相关法律问题存在疑问时,尤其如此。[9](4)如果一项行政决定所依据的法律在该项决定做出之后被修改,那么裁判所将依照修改后而不是修改前的法律进行裁判。(5)裁判所做出的替代性决定,从初始决定生效之日而不是自身决定做出之日起生效。[10]

  依照《联邦行政上诉裁判所法案》的规定,为了做出一个更加“正确或完美”的行政决定,行政上诉裁判所可以行使相关法令授予初始决定机关的所有权力来审查后者所做出的或者应当做出的书面决定。审查结束后,其可以:(a)确认该项决定;(b)改变该项决定;(c)撤销该项决定。如果裁判所撤销初始行政决定,那么其可以做出一项新的决定以替代被撤销的决定,也可以要求初始决定机关依照裁判所的指示或者建议重新做出一个新的决定。[11]

  (七)证据规则和审查期限

  在有关裁判所的立法中,通常会规定裁判所应当遵守自然正义原则或者程序公平原则。[12]然而,为了避免优劣性审查过于技术化和正式性,相关立法并不要求裁判所接受司法证据规则的束缚。[13]所以,裁判所在证据规则方面的自由裁量权要远远高于法院,比如,传闻证据和非专家意见在优劣性审查的过程中也可能会被采纳。[14]

  仅就联邦行政上诉裁判所而言,在证据采纳方面,其主要遵循的是“相关性原则”——只要某一证据可以在逻辑上被证明为与案件相关即可采纳。[15]当然,也不能就此得出结论说裁判所完全不遵循证据规则。比如,虽然裁判所承认传闻证据的效力,但是当传闻证据与原始证据相冲突时,前者的证明效力自然低于后者;再比如,裁判所虽然会承认那些技术上有瑕疵的证据(比如在未获得同意的情况下所进行的录音),但却不会给予过高的效力等级。[16]

  在举证责任方面,联邦行政上诉裁判所同样没有义务遵守法院所适用的证据规则,而且裁判所自身也没有建立正式的举证责任制度。一般而言,当事人需要就自己所知道的事实,或者自己断言存在的特定事实提供证据。在某些情况下,当事人会有意隐瞒或者不提供不利于自己的证据,如果这种情况影响到裁判进程,裁判所有权要求当事人必须提供这些证据。[17]

  关于裁决期限问题,行政上诉裁判所希望能在 12 个月内将案件的裁决完毕,并通过各种努力来实现这个目标。不过,这一目标并不容易实现,2008 年以来裁判所在 12 个月内审结案件占所有案件的比例分别为 62%、63%、72%。具体情况参见下图:[18]

  (八)裁决的法律效力

  裁判所做出的裁决对各方当事人均有约束力,而且其法律效力可追溯到初始决定做出之时,但是裁判所的裁决并不比初始决定具有更高的法律效力,因为裁判所的裁决相当于重新做出了一个新的行政决定,而不是一个司法决定或司法裁决,所以裁判所的裁决不可以像司法判决一样被直接强制执行。裁判所裁决之所以不具有司法判决的法律效力,主要是由于权力分立原则所限,关于这一点我们将在下文“裁判所的性质”部分予以讨论。

  从技术上讲,“遵循先例”原则并不适用于行政上诉裁判所,因为行政上诉裁判所并非司法机关。不过,有相当多的证据表明,行政上诉裁判所的裁决被认为是具有权威性的——虽然行政机关不受裁判所裁决约束,但它们还是会认真考虑该裁判所的裁决(或者裁决中所表明的态度),在涉及法律问题时,这一点尤为明显。[19]

  另外,虽然一个裁判所不受另一个裁判所裁决的限制,但是各个裁判所已经就“保持一定程度的裁决一致性”达成共识,而且人们相信这种一致性对于实现正义、增强公众信心以及提高审查质量具有重要的意义。当然在个案中,各个裁判所首先还是要对各种行政行为进行全面的审查,不能仅仅为了保持一致性而忽略了行政行为的正确性或者完美性。另外,对于那些有两个层级的裁判所来说,低层级裁判机构遵循高层级的裁判机构先前所做出的裁决是必要的。[20]

  (九)对裁决不服进行的上诉

  根据《联邦行政上诉裁判所法案》的规定,当事人如果对行政上诉裁判所的裁决依然不满,可以就裁决中所涉及的法律问题向联邦法院提起上诉[21]。联邦行政上诉裁判所 2011 年的年度报告显示,该裁判所2010 -2011 年度审结的6177 起案件中,有114 起案件的当事人向联邦法院提起了上诉,其中30起案件上诉成功。[22]一般来说,当事人向联邦法院提起上诉时,其上诉权会受到两个方面的限制:

  其一,上诉权的行使必须以存在一个“决定”或“裁决”为前提。在行政上诉裁判所体制内,当事人只能对裁判所关于审查事项的决定或者裁决提起诉讼,如果仅仅是中间裁决和临时性裁决则不可以提起上诉。[23]不过,在一些特殊的案件中,如果一方当事人对中间裁决和临时性裁决提出上诉,法院也可以受理。比如:(1)在审查程序中,裁判所对案件的某些独立部分做出了终局性裁决;(2)裁判所做出了将会对裁决结果造成不可逆转影响的程序性判决;以及(3)裁判所做出了适用法律错误的中间裁决且这种错误将会危及最终裁决。[24]不过,在联邦法院一直并不情愿受理这方面的案件,即便当事人的诉愿符合法律规定和司法审查的要求也是如此。[25]

  其二,上诉必须基于“法律问题”。[26]就行政上诉裁判所系统来说,法院的态度很明确,它不愿为了确认一个法律适用上的错误而详尽地审查裁判所裁决中的每一个细微理由。[27]不过,为了提起上诉,当事人可以主张行政上诉裁判所的错误构成了“重大法律错误”——所谓“重大法律错误”可以是指错误的法律解释,也可以指违反了基本的法律原则,比如违背自然正义、不合理、或考虑不相关因素等等。[28]

  2005 年之前,法律对“法律错误”的界定,不仅有条件上的限制,而且有类型上的限制。比如,权衡某些特定事项时的错误以及针对自由裁量权行使问题的上诉,通常被排除在“法律错误”的范围之外的,而对那些事实和法律都有争议的案件,法院对裁判所裁决、决定的审查也主要限于法律方面,很少涉及事实认定和政策选择。

  这样的程序设置引起了许多的争议。联邦行政审查委员会(ARC)在 1997 年的一份报告中指出:事实问题与法律问题的区分,在概念上是一直很混乱的,并且会造成管辖权争议,既耗时又费钱……当事人无法对裁判所事实(认定)上的错误提起上诉。而且,即使是基于法律上(适用)错误而成功提起上诉,法院也无权另行调查事实问题。[29]

  考虑了各种改革方案之后,联邦行政审查委员会最终提出了一项建议案,力图在保留既有体制的情况下,就行政上诉裁判所与联邦法院的角色定位做出一些改革。2005 年,该建议案最终在《联邦行政上诉裁判所法案》修改时被采纳了。修改后的《联邦行政上诉裁判所法案》扩大了联邦法院的权力,对于那些基于“法律(适用)错误”而提出上诉的案件,如果联邦法院对事实的调查结果与裁判所先前的调查结果不一致,那么联邦法院有权对事实做出重新认定。当然,为了达到这些目的,法院有权接受更多的证据。[30]另外,需要指出的是,即使某一上诉最终得到受理,除非上述人主动申请,裁判所的裁决也不会自动停止执行。[31]

  

  三、优劣性审查中的几个争议问题

  

  (一)审查主体的性质

  如上所述,作为优劣性审查的审查主体,行政上诉裁判所实际上兼具了司法权和行政权两种功能,如何定性这种混合式审查机构的性质,就成了一个有争议的问题。这种争论不仅具有理论意义,而且具有十分重要的制度和实践意义。因为按照《澳大利亚联邦宪法》第 71 条规定,澳大利亚联邦的司法权只能被授予澳大利亚高等法院(the High Court of Australia)以及议会所设立的其他联邦法院。[32]如果这种混合式审查机构被定位为“议会所设立的其他联邦法院”,那么行政上诉裁判所的设立和运行就应该遵守《澳大利亚联邦宪法》第 3 章中有关联邦法院的规定——比如法官是终身任职的,除非触犯法律或者超过 70 岁不得解聘,法院至少要有三名以上的法官等等;[33]而如果把裁判所定性为一个行政机关,那就不能按照《宪法》第 3 章关于法院的规定来要求行政上诉裁判所。

  1979 年,联邦法院的全席法庭(the Full Court of Federal Court)在德瑞克案(Drake v Minister for Immigration and Ethnic Affairs)判决中认为,尽管裁判所有权裁决法律问题,裁判所的一些程序性权力也确实与司法权类似,甚至裁判所主席也必须由资深法官担任,但联邦行政裁判所本身并非一个司法机关,其所行使的权力和职能属于行政权的性质。[34]1990 年代以后,某些联邦裁判所(比如人权与机会平等委员会、退休金申诉裁判所等)的合法性由于不符合三权分立的原则而面临着重大挑战。[35]但是,澳大利亚高等法院(the High Court of Australia)在 1999 年的布莱克案(Attorney - General(Cth)v Breckler)中认为,(点击此处阅读下一页)

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