文贯中:政府主导城市化恶化了城乡收入差距

选择字号:   本文共阅读 729 次 更新时间:2013-02-19 23:16:18

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文贯中 (进入专栏)  

  

  呼唤内生型城市化

  

  政府不改革现行土地制度和户口制度,不主动促进三大要素市场的发育,必然无法获得内生型城市化所需的各种市场信息,也就必然走上仅靠几个官员拍板的外生型城市化歧途

  现在举国上下都在期盼城市化能够源源不断地带给中国几十年的发展红利。但是,面对各地兴起的造城运动,又不由得感到一阵阵地揪心。在现行土地制度和户籍制度下,城市化必定是外生型的。这种城市化虽然带来GDP的增长,却是不可持续的。

  过去30年的实践表明,这种政府主导的城市化常常因征地补偿不公,激发官民矛盾,维稳费用急剧上升。这种城市化城市面积膨胀过度,土地使用效率低下,集聚效应无从充分发挥,环境污染加剧。以往的城市化在剥夺农民的巨额土地收益的同时,又十分排斥农村人口的落户,恶化了城乡收入差。

  

  分享型、可持续的现代化之路

  

  不过,将城市化视为现代化的主要实现形式,毕竟是认识上的一大进步。以前中国不用城市化,而用工业化作为现代化的主要标志,以为工业化就是现代化。这种忽视城市化的概括,造成1949年后的前30年对重化工业情有独钟,城市化却发生大幅逆转。后30年忽视城市化的结果,使制造业一枝独秀,工业园区遍地开花,服务业却受到重重限制。

  城市化忽视对农村人口和农村企业的吸收,将乡镇企业的暂时荣景奉为新的现代化道路,将其美誉为“离土不离乡”的农村工业化道路,以为开创了世界历史的新篇章。这种想法现在看来是肤浅而狭窄的,反映出对世界性的经济规律的漠视。

  将城市化作为通向现代化的主要途径,在中国可说一波三折。例如,季羡林先生便十分欣赏农本社会的天人合一,世外桃源的美好一面。其实,由于耕地有限,人口却会快速增长,这就带来农本社会在人地比例问题上的永恒矛盾。只要没有技术的快速提高,人口增长必然导致人均耕地的下降,带来人均粮食下降。由此引起的食品匮乏又使社会问题丛生。传统社会是借助一次又一次的瘟疫、饥荒和血腥的战争,周期性地将人地比例恢复到生存所需的比例才幸存下来的。由于缺少社会剩余用于研究和开发,农本社会必定难以取得技术进步。即使像中华文明这样能够取得有限的技术进步,结果也是导致人口周期性地爆炸,酝酿下一轮的社会危机。这是所有农本社会难以逃逸的宿命。

  季羡林先生还十分欣赏农本社会长幼有序,尊卑分明的优点。其实,农本社会难以避免收入的两极分化。虽然土地私有对保护小农的土地所有权作出卓越的贡献,但由于农本社会中几乎人人必须在农业中谋生,因而土地被兼并的无地农民在每个皇朝的后期会大量涌现,却又无法在农业之外找到谋生机会。加上某些大户人家凭借朝中有人,威逼利诱,吞并邻人土地。所以,农本社会也并非处处天人合一、一派祥和,常常充斥刀光血影的杀戮和揭竿而起的造反。“朱门酒肉臭,路有冻死骨”“富者阡陌连云,贫者无立锥之地”都是为人千古传诵的名句。历史书上更有不少饿殍遍地、易子而食的记载。只要人与地的矛盾无法解决,农本社会就无法摆脱周而复始的厄运。所以,传统社会并不能使城乡收入收敛。

  所以,离开城市化谈新农村建设或农村工业化道路,只会大大增加现代化的成本,延缓现代化的实现,加剧城乡收入差的恶化。走出农本社会,实现全面现代化的唯一办法,还是要在大力提高农业技术和农业产量的同时,大大减少农业人口,以城镇为集聚空间,大力发展工商业,吸收农村人口,实现分享型的增长。

  为何只有城市化才能降低全面现代化的成本呢?这是因为生活和生产的全面现代化都离不开基础设施和公共服务设施。基础设施指海、陆、空交通所需的公路、桥梁、铁路、港口、空港、地铁、供水、供电、供暖、通讯、连网等设施。无论其建设还是保养,都耗资浩大,回报周期漫长;可是,它们又具有单位成本随分享的企业和人口的增多而下降的特点。所以,如果企业和人口在空间上高度聚集,既可分摊基础设施建设所需的巨大成本,又可分享其带来的便捷。这就是为什么现代化采取城市化的形式,通过集聚效应,也就是经济学上所讲的规模报酬递增现象,可以极大地降低现代化对每个个人和企业的成本,同时使全体人口大大提高享受现代化设施的水准。

  再看公共服务所需的各级教育设施,图书馆、电影院、公园、其他娱乐设施和运动设施、社区活动设施、医疗和卫生设施、养老设施、社会救济和救助等设施,其建设和维持的费用同样十分昂贵。但如果其成本能为集聚的人口和企业所分摊,每个企业和个人的分摊成本变得可以承受,而集聚起来的人口又可便捷地分享这些设施带来的福利的提高。这就是为何公共服务的普及也唯有通过城市化的形式才能获取规模报酬递增的效果。

  

  收敛城乡收入差靠内生型城市化

  

  显然,无论是基础设施,还是公共服务设施,其集聚效应是客观存在的。聪明的民族和先进的社会就会主动改革自己的各种制度,以便穷尽这种规模报酬递增带来的经济增益。例如,允许资本自由流动的地方,企业必定在某些有区位优势的空间里聚集起来,以便借助基础设施降低自己的运行成本。允许人口自由迁徙和定居的地方,农村的剩余劳动力也必然自发地聚集到这些特定空间寻找就业机会,以便借助于基础设施提高自己的生活水平。同时,政府也会发现,人口自愿集聚而成城市之后,提供公共服务的单位成本大大下降,公共服务所需的资金来源则变得更为充沛。

  如果企业和人口的聚集在这些空间是出于逐利的动机,即都是为了分享规模报酬递增带来的效率、就业、便利,以及更好的公共服务,那么这种城市化就是内生型的。城市的人口规模、企业数量和面积大小(以横轴衡量)决定于净集聚效应是否已经被穷尽。所谓净集聚效益可定义为集聚效应(以竖轴衡量)带来的边际收益高于边际成本的那一部分收益。边际收益曲线逐渐下降,边际成本曲线逐渐上升,它们的交点决定城市的自然边界。只要净集聚效应没有被穷尽,也就是只要边际收益曲线仍位于边际成本曲线之上,就没有理由人为节制人口和企业的流入。因此,允许要素自由流动和组合,由要素基于自利的考虑,向某些有区位优势的空间自发、自愿的聚集过程,就是内生型城市化过程。这种城市化必然带来经济可持续的增长,也必然是一个使城乡收入差逐渐收敛的过程。原因如下:

  首先,城市的崛起和扩张不但能包容越来越多的制造业,使它们的生产成本降低,而且为服务业的扩张提供良好的条件。根据亚当·斯密关于市场规模和分工的学说,人口的聚集本身就会产生分工,提高效率,创造就业,刺激需求。这里,应该特别强调服务业对就业的意义。即使在最发达的国家,创造就业能力最强的也是服务业。对服务业来说,城市化带来的密集人口是其发展的前提。所以,由本来人口散布的形态通过内生型城市化改为集聚的形式,必然会大大刺激服务业的发展,使农业中本来大量存在的隐性失业逐渐消失,使普遍就业成为可能。这就有助于城乡收入差逐渐收敛。

  其次,效率高、有经营能力的农民会用土地作为融资手段,收购(兼并)效率低、经营能力弱的农民的土地。土地被兼并的农村人口会源源不断地流向有集聚效应的城市地区,刺激劳动密集型产业在城市地区的崛起。同时,随着城市的对外扩张,城市郊区的土地价格会逐渐上升。这既会诱使城郊农民放弃农耕,转而将自己的土地提供给工业、商业或住宅之用,又会阻止城市边界因土地过于廉价而向外肆意扩张。这是一个城乡收入差收敛的过程。原因如下:首先,农村中被淘汰的,必然是务农效率较低,或务农意愿较弱的人群。他们如果坚守农业,相对其他农民,或相对城市人口会日益贫困化,恶化农村人口之间的收入差,更恶化城乡收入差。他们带着出售土地时获得的补偿进入城市,会逐渐减少农村的最贫困人口的数量。其次,城市具有更好的基础设施和公共服务,进入城市的农村人口虽然不是最有竞争力的,却借助于城市的集聚效应而获得更高的收入和更舒适的工作环境。所以,由市场导向的人口移动会有助于城乡收入差的收敛。

  其三,随着留在农业中的人口逐渐减少,他们所能利用的人均土地和其他资源却越来越多,收入自然日益提高。他们虽然远离城市,但是他们越来越大的生产规模,和越来越高的购买能力,使他们有能力逐渐改善自己农场中的基础设施,并使自己因此分享到现代化的服务。他们收入的提高有助于城乡收入差的收敛。

  其四,集聚效应还有其他促进经济发展的功能。例如,企业的集中意味着人口的集中。而人口的集中意味着人才的集中,为快速科学技术的发展提供坚实的基础。人才的集中也必然导致知识和信息的集中,为快速的知识和信息的传播提供优越的条件。技术进步的成果运用到农业,使直接务农的人口越来越少,而留下务农的人口的平均经营规模则越来越大,人均收入就会越来越高,这又使城乡收入差逐渐收敛。

  其五,即使从对贫困人口的救济成本来看,如果将他们散布于农村的广大空间,而又要使他们达到小康的生活水平(这是中国自己的全面小康社会的目标所要求的),其成本不知会多高。如果他们自愿到城市居住,就可以利用城市的各种物质的和人力的资源,以及现成的基础设施和公共服务设施对他们进行救济和帮助。这样,达到全面小康目标的成本就会大大下降,有利于城乡收入差的收敛。

  其六,由于城市四郊的土地要素掌握在民间,并且能够对土地价格的涨跌作自动的回应,所以,地市和房市具有正常的功能,既能抑制地价和房价的过速上升,又能使各个阶层对房屋的不同需求基本得到满足。即使最为贫困的阶层,由于集中居住在城市地区,所以如果政府决定提供廉租房,其单位成本也大大降低。从各国城市化的实践来看,只要开放土地市场,城市的房价/收入比一般维持在3倍-6倍之间,因而农村居民大部分并不需要依赖政府便能自行解决住房问题,实现一劳永逸的进城定居,有助于城乡收入差的收敛。

  

  外生型城市化的诸多恶果

  

  城市化本来是由各种要素基于逐利的考虑而在某个有区位优势的空间里汇集起来的过程。这种不断的汇集不到该处的集聚效应充分穷尽是不会停止的,并且会使城乡收入差收敛。所以,要素在空间上的汇集一定要基于企业对自己经济收益变化的计算,也一定要基于移入人口对自己福利变化的计算。

  所以,移入某个城市,还是移出某个城市,都必须是千百万企业和家庭在微观层次上通过自由流动和自由组合的反复试错而决定的,而决定所需要的最基本信息就是各种要素在各自的要素市场经过博弈而形成的长期均衡价格。而无论是要素均衡价的形成,还是内生型城市化的推进,必定是亿万民众自发和自愿参与的结果。

  可是,由于中国的三大要素市场面临诸如户口制度和土地制度的障碍,发育困难重重。要素价格发生严重扭曲,要素流动又受到严重阻碍,因而市场无法正常配置要素。这就给政府以“代天行道”的理由,代替市场成为城市化的主角。本来应该由亿万民众和企业参与的市场交易过程,在中国往往蜕变为由各地少数官老爷在缺乏信息的情况下,带有随意性和盲目性的行政决策过程。有些地方甚至出现强拆、强迁、并村上楼,人为造镇、造城,举世无双。难怪30年来造出许多鬼城一般的工业园区和冷冷清清的空城、死城,以及同时出现的大量被城市化、被上楼、被失地的农民群体。可见,由政府主导的城市化必然排斥民众基于自利、自愿的参与,而城市化也走进“化地不化人”的歧路。

  例如,在现行土地制度下,政府成了城市土地的唯一合法的收购者(征收)和唯一合法的供应者(土地拍卖)。农民虽然作为土地的所有者,却无权自主地向土地市场提供土地,更无权自主地向房屋市场提供房产。政府依靠对城市用地的这种垄断地位,大搞卖地财政,低收高出,赚取巨额垄断地租,不但导致贪官污吏层出不穷,而且迅速推高各地的地价,进而造成房价和人均收入比完全离谱的重要原因。这种卖地财政剥夺本来就相对贫困的农民土地财富,将其输送给本来就相对富裕的城市居民。这种情况下,如何能使城乡收入差收敛呢?

  要指出的是,尽管合法的要素市场得不到成长,地下要素市场却仍顽强存在,并发出各种信号,却为政府漠视。例如,地价、房价和租金的飞涨是地市和房市发出的明确信号。郊区农民和一些市民不顾政府禁令,以城中村、小产权房和群居化的楼盘等形式,自发向农民工提供廉租房。这是本地农民和外来务工农民双赢的好事,也是适合国情,加速消化农村人口城市化的捷径。城中村、小产权房和群居化的楼盘的出现,它们的位置和价格(租金)实际上是地下房市和地市提供的珍贵信息。可是在现行的土地制度和政策下,政府不但无视这些价格信号,而且明令禁止这些廉租房和廉价房的上市,(点击此处阅读下一页)

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