贺雪峰:现行土地制度是中国的制度红利

选择字号:   本文共阅读 403 次 更新时间:2013-02-19 20:24:58

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贺雪峰 (进入专栏)  

  

  2012年11月29日,全国各大门户网站均头条转载了《京华时报》的报道:“集体土地征地补偿标准将修改,或提高10倍”(原标题为:“集体土地征收补偿制度修改获国务院通过”),许多学者表示了赞同,有的认为不仅应该大幅度提高农村征地补偿,而且应该破除地方政府的土地征收垄收权,允许农民直接与用地单位协商解决建设用地问题。

  集体土地征收补偿制度修改,远不只是涉及到被征地农民利益的问题,也绝对不只是土地政策上的小修小补,而是涉及到中国城市化方式、涉及到中国能否走出中等收入陷阱,涉及到中国土地制度宪法秩序的大问题,需要更深入地讨论。

  

  土地增值收益应该归谁?

  

  中国正在进行史无前例的高速城市化阶段,因为土地位置不可移动,城市平面扩展必须征收城郊农民的土地。按最高每年征收600~700万亩农地来计算,未来20年将要征收大约1亿亩农地为城市建设用地,其中耕地约6000万亩。6000万亩耕地相当于中国大约20亿亩耕地的3%,其中的人口大约为5%左右。换句话说,未来20年征地将形成占农民总数5%左右的大约4000万失地农民。

  相对于史无前例的中国规模巨大的城市化来说,6000万亩耕地和4000万失地农民都不是特别庞大的数据。这6000万亩耕地或大约1亿亩农地能否顺利征收为城市建设用地,对于中国能否顺利完成城市化则具有极其关键的意义。

  土地增值收益应该归谁?当前中国土地制度安排中,有一个重要的制度是土地用途管制和计划用地管制,即国家为保护耕地,保持城市经济的合理密度,而由中央向地方下达年度新增建设用地计划,并保持偏紧的建设用地供给,从而使地方城市建设用地有一定程度的稀缺。稀缺则产生价值,随着城市扩张,处在特定位置的城郊农村,因其区位优势和建设用地稀缺,而使农地非农使用可以形成巨大增值收益,这个收益可以高达每亩数百万元。

  城郊农地非农使用的增值收益可以有两种分配办法,一是现行征地制度安排中,地方政府低价征地高价卖地,农民得到一小部分土地增值收益,地方政府得到大头,地方政府用此土地增值收益建设城市基础设施。二是按现在学界很多人的设想,让农民得增值收益的大头,政府得小头。因为增值收益巨大,得大头的城郊农民很快就可以一夜暴富,成为地地道道的土地食利阶层。地方政府由于失去土地财政收入,就无力再进行城市基础设施建设的投资。

  还有一个就是土地强征的问题。有一种观点认为,应该区分公益性用地和经营性用地,公益性用地可以强征,经营性用地不能强征。一般城市新增建设用地中,经营性用地、工业用地和公益性用地各占1/3,若农民可以自主进行经营性建设用地的开发使用,并获得全部农地非农使用的增值收益,则地方政府不仅不再有之前低价征地高价卖地所形成的土地财政,而且还必须高价去征收用于公益用途的农民土地。这样一来,就会出现两个严重问题,第一是地方政府从哪里拿钱来征收农民土地?第二是城市发展所必须的昂贵的基础设施建设投资又从哪里来?地方政府不可能自己造钱,办法只有一条,就是增加纳税人的负担。其中一个办法就学习欧美日国家,对城市所有占用土地和房产的市民征税。这个税额还不低,按现在的标准框算,每户每年要缴纳2~3万元。正是借土地财政,中国城市基础设施建设才不用向市民征收高额房产税和土地税。

  失地农民的利益怎么办?当然要保护失地农民合法的利益,且要合情合理。所谓合法利益,即中国现行土地制度安排中,农村土地属于村社集体所有,农民有农地的承包经营权。农村集体土地只能用于农业用途,城市建设用地必须经由国家征收,将农村集体所有变为国家所有,然后再进入城市建设用地市场流通。这是中国土地制度安排中的宪法秩序,是新民主主义革命和社会主义革命的成果。按此法律制度的规定,征地中,只应按土地农业产值进行补偿,最高为农业产值的30倍,即大约每亩6万元。

  所谓要合情合理。农民土地被征收,失去了从事耕作所可以获得的收入。地方政府在给农民的征地补偿中,除按规定的补偿以外,还应拿出部分土地出让金给农民购买城市社会保障。

  从目前征地情况来看,尤其中西部的中小城市,地方政府财力有限,征收农民土地所给予农民的补偿大多按下限,补偿比较少,失地农民的状况不太好。而在沿海发达地区和大中城市近郊农村,失地农民大多可以获得巨额征地拆迁补偿,生活水平高于一般城市市民,更高于外来农民工。也就是说,即使按照现行土地制度安排,失地农民的状况也不算差。当然应该进一步提高中西部中小城市农民的征地拆迁补偿,只需要在现行土地制度框架下通过微调即可解决。

  如果中国没有土地财政为城市基础设施建设提供强大保障,若中国经济发展所形成经济剩余主要都被土地食利集团所捕获,则中国经济竞争力将极大地下降,几乎没有办法避开落入中等收入陷阱的危险。正是现行土地制度为当前中国的快速城市化,为中国经济持续增长,为中华民族伟大复兴,提供了制度红利。

  

  提高征地拆迁补偿能否减少冲突?

  

  当前关于应该提高征地拆迁补偿的话语中,有两种不同的理由,第一个理由是,土地是农民的,征收农民土地,理应给农民补偿。这个理由有两点硬伤,一是中国已经消灭土地私有制,农民只有土地的承包经营权,而没有土地所有权,更没有将土地非农使用的权利。这是中国社会主义革命的成果之一;二是现在国家征收农民土地是给了征地补偿的,这个补偿是按土地原有用途的价值给予的补偿,这个补偿,现在规定最高不超过农地年产值的30倍。

  另外一个理由是,征地导致农民利益受损,农民为维护自己的权利,保卫自己的利益,奋起抗争。当前征地拆迁中频频出现的冲突甚至自焚,说明现有征地补偿太低,已经让失地农民只能用生命来维护自己的利益了。因此,唯有提高征地补偿,才能减少对抗,降低恶性事件发生的比率。

  这个理由也有硬伤。最近十年,征地补偿几乎每年都在提高,而征地引起的冲突却不仅没有下降,反而持续增加。那么,为什么征地拆迁冲突会增加呢?

  当前严重征地拆迁冲突大多是由钉子户引起。所谓钉子户,就是其他涉及征地拆迁99%的农户都同意,钉子户却要求比一般补偿更高的补偿,地方政府若给钉子户高价,就无法面对99%的已经同意征地拆迁的农户。钉子户一般都是兄弟多、势力大,甚至有亲友在北京当官或有人在黑道混的有背景的人。若地方政府满足钉子户的要求,就必定会有更多农户愿意做钉子户。且往往是与地方政府相关官员有关系的农户,更可以通过当钉子户来默契获得利益。有些地区甚至出现了官员借钉子户来从征地拆迁中谋利的情况。

  钉子户要求更大的利益,必与地方政府博弈。巨大的征地拆迁补偿,使得利益博弈双方斗智斗勇,包括诅咒斗狠。国家越是强调不能强征强拆,越是强调要和谐拆迁,在征地拆迁中,农户就越是倾向用极端手段来谋取更大利益,且地方政府越是退让,农户就越是进逼,有时甚至不惜铤而走险。这是正常的博弈策略。

  提高征地拆迁补偿,则征地拆迁涉及利益更加巨大,博弈也会更加激励,铤而走险就越有利益动力,在征地拆迁中发生恶性事件的可能性就不是减少了,而可能进一步增多。

  中国快速城市化进程中,必然要有农地变为城市建设用地,必然要有征地。征地所涉及利益关系巨大,也就必然会有利益博弈和利益冲突,也必然会有因为利益博弈一方或多方的斗狠过激行为及因此产生的恶性事件。正是恶性事件的存在,使得博弈双方都会在博弈中注意策略,从而可以形成博弈中的均衡,这样就可以将博弈的矛盾限定在一个范围之内。

  任何利益都容易形成刚性。农业税一旦取消,再来征收就没有可能。若真的将土地征收补偿提高10倍,今后失地农民就一定会以此来坚决地维护自己利益。提高征地补偿不会减少征地冲突。相反,因为利益巨大,没有利益博弈才是奇怪的事情。

  

  2013-02-01

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