贺雪峰:农民上访、村庄政治与社会科学主体性

选择字号:   本文共阅读 1307 次 更新时间:2013-02-19 20:22:29

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贺雪峰 (进入专栏)  

  

  本文为笔者主编《农民上访研究:维权与博弈》(待出版)一书的序言。

  

  一

  

  前几天,《环球时报》编辑打电话问我对广东乌坎事件的看法。我一时无语。因为三言两语说不清楚。第二天《环球时报》以社论的形式刊登出“化解乌坎冲突,以人为本是头把钥匙”。《环球时报》社会的说法当然是不错的,因为任何事情都应该以人为本。同一天《人民日报》发表的评论员文章题为“‘乌坎转机’提示我们什么”,开头第一句为:“把握了群众利益的诉求点,也就把握了问题解决的关键点”,这当然也是不会错的。然后就看到广东省下派3万名干部进村入户实行“三同”的消息。

  乌坎是广东汕尾海丰市的一个行政村,乌坎事件源起征地。据说征地时村干部贪污了,村民上访要求公开帐目,地方政府没有及时回应村民要求,村民有过激行为,地方政府对村民过激行为进行压制,由此引起村民与地方政府的对抗。由于境外媒体介入和一些偶然事件,乌坎事件越闹越大,直至省委派出工作组才将事件平息下来。

  为什么一件源于村庄内部的冲突会闹成省委派工作组才能平息下去的大事件?这其中有很多偶然。但最近数年,中国社会中,小冲突演变大事件的事例不胜枚举,且越是在建设和谐社会的背景下面,社会中的不和谐事件却越多了。以至于到了现在,地方政府中,维稳已成第一要务。有些地区,维稳已成为基层政府最伤脑筋、最花时间、责任最大、任务最重的一项工作。

  

  二

  

  乌坎事件的有趣在于,村民对村干部不满,而按照《村委会组织法》,中国农村基层实行村民自治,村干部是村民选举产生出来的。更重要的是,汕尾海丰地区是南方宗族观念仍然很强,宗族仍然存在行动力的地区,被推选出来的村干部往往也是所在村庄的宗族代表,在村民反对村干部的背后,往往有宗族斗争的影子。村民反对村干部,认为村干部有贪腐行为,无论背后有无及有多少宗族斗争的因素,地方政府都是一个相对超脱的旁观者和调停者。村民要求地方政府介入到村庄冲突中(干群冲突或宗族冲突或兼而有之),地方政府完全可以相当超脱地介入进去。但镇政府、海丰市政府、汕尾市政府陆续卷入之后,不仅没有解决问题,却反而进一步激发了矛盾。地方政府介入进去时,本能地会保护村干部,一是村干部作为基层组织的代表,是地方政府在农村最基层的代理人,可以算作是体制内的一员,正是因此,地方政府征地时,村干部在其中所起作用甚大,没有村干部的协助,地方政府难以有效开展诸如征地等等工作,村干部是地方政府的脚。二是征地时有大量利益,一旦有利益,村干部就可能贪腐,村干部不可能将所有贪腐的好处独吞,而会在上面寻找保护伞,因此给上级关键位置官员以打点。被打点的官员当然会保护村干部。

  地方政府介入到村庄冲突中,地方政府可能并不公正,而是有所坦护和偏颇,而恰是在宗族性村庄中,村民具有很强的行动能力,巨额利益(征地款)进一步增加了村民行动起来的动力,村民因此不承认地方政府的裁判,并向更高层级政府和以更激进方式来维护自己的权益。最终,村庄内的冲突激变成为村民与地方政府的冲突,小冲突变成了大事件。

  

  三

  

  小冲突演变成大事件,有很多偶然因素,其中之一是海丰农村强有力的宗族组织是村民可以现成的组织起来维护自己权益的内生资源,二是地方政府缺少足够压制村民维权行为的能力(及合法性),甚至村民采取过激行为之后,地方政府也往往是束手无策,无力化解。有时甚至是百口难辩。其中可能有政府官员贪污腐败、违法乱纪的前因,又因为地方政府缺少强有力的手段。地方政府无力应对激愤群众的过激行为。

  村民激愤之中,还有更多因素在起作用,一是媒体,在乌坎事件中,通过微博等媒体和海外平面媒体的大量报道,而使乌坎事件的发动者获得了远远超出村庄的支持力量,这使他们胆量大增,要价大为提高。地方政府在事件过程中,抓捕的参与打砸村民意外死去,不仅仅是极大地激发了村民的情绪,而且激起了村庄组织者自我保护的本能。事件越大,介入到事件中的政府层次越高,组织者越安全。因此,乌坎事件演变成为全国乃至世界都关注的大事件。

  

  四

  

  但显然,乌坎事件并非仅是一起简单的农民维权事件,更不是农民反对地方政府的事件。乌坎事件是在当前中国政治语境下面,被各方作各式各样解读的事件。比如征地的解读,侵害农民土地权利的解读,村干部贪污的解读,地方政府官员违法乱纪的解读,甚至不民主、无人权的解读和政治体制改革的解读。这些解读都有一定道理,也都多少有些隔靴搔痒,未能切入到问题的本质中去。也就是说,即使以上事项没有发生,乌坎事件仍然有可能发生,不同之处仅在于发生的形式会有差异。

  理解乌坎事件,有两个特别关键的要素需深入观察。一是宗族组织。正是借助于宗族组织,乌坎事件可以爆发出巨大能量。而之前乌坎村的干群冲突背后,其实也有着很强的宗族冲突的背景。二是村庄冲突何以会转化为村民与地方政府的冲突。前一个方面,到目前为止,家族仍然是南方农村比如福建、江西、广东宗族村庄所常见的传统力量,而在其他地区,宗族则大多已经解体,很难再有效地组织起来。后一个方面则是全国农村普遍的现象,是最近十年来中国新出现的严重问题。

  

  五

  

  在仍然存在宗族组织的情况下,农民具有很强的一致行动能力。1998年笔者到江西崇仁县调查即发现,在前一年,因为农民负担“过重”,崇仁县发生了农民大规模群体冲击乡政府的事件。江西农民负担“过重”要打上引号的原因是,对比全国农民负担,江西农民负担要轻很多。但江西农民不仅认为负担重,而且认为负担不合理。引发崇仁县农民群体冲击乡政府事件的导火索是乡政府向农民收屠宰税,农民不愿交,因此发生冲突,最后,农民动员起来,在短短几天时间冲击了数个乡政府,甚至将乡政府付之一炬。正是农民强有力组织起来维护自己权利的行动能力,使江西这样的宗族地区农村,农民负担不致过重,且负担必须合理,比如屠宰税不能平摊,“猪头税”不能变成“人头税”。在缺乏宗族组织力量的湖北农村,没有农民群体性的大规模反抗事件,地方政府便不断加重农民负担,且不用讲明道理,因此湖北农民不仅负担沉重,而且“猪头税”变“人头税”是普遍现象。

  

  六

  

  更重要的问题在于,为什么村庄冲突很快就转化为村民与地方政府的冲突。几乎到任何一个地方作调查,都会发现“小事不出XX,大事不出XX”,在村一级调查,是“大事不出村,小事不出组”,在乡镇一级调查,则是“大事不出乡,小事不出村”。可以依此类推。这样说法背后,一是反映了不同层级对大事和小事的定义有差异,二是与当前自上而下的压力型体制有关。所谓出村、出乡和出县,即农民中发生的冲突,在村、乡和县内得不到解决,而越出村、乡、县的范围,进入到市、省甚至中央层级。中央无法直面大量的几乎是蜂涌而来的各种矛盾,中央必须强调将矛盾化解在基层,消灭于萌芽状态。如果没有上级的考评,地方政府完全可以不关心矛盾出村出乡出县,他们甚至会鼓励农民到更高层级上访,以推卸自己的责任。上级政府因此必然以出省到北京,出市到省,出县到市,出乡到县和出村到乡来层层考评下级政府。到上级政府上访越多,地方政府越是有问题,越级上访到了一定数量,在同级排名落到最后几位,就可能被“一票否决”。因此,地方政府必须要想方设法在本级中止农民的上访,将农民之间的冲突和矛盾化解在本级之内。

  地方政府怕出事,有着极强的将矛盾和冲突化解在本级之内的压力和动力。而地方政府往往又是造成冲突的其中一方,因为农民不满的当事人正是地方政府的不当行政,及更普遍的地方官员的违法乱纪。正是因为地方政府本身可能是冲突之中的一方,就使得农民越级上访告状具有很强的合理性(乃至合法性)。农民之间的冲突中,尤其是农民与下级政府及其官员的冲突,往往又会因为其中一方其或双方与上级政府的关联(比如上级政府往往本能地维护下级政府及其官员的利益、声誉、权威),而使冲突中的一方试图到更高级政府去寻找公正的裁决。

  这样一来,村庄内的冲突,及农民上访,有着十分复杂各各不同的理由,地方政府断无可能通过一个统一的方案来化解冲突及使矛盾不出本级政府的范围。甚至我们可以说,上访是农民合法的权利,没有人可以阻止农民越级上访。

  地方政府可以做的,一是尽量不去触动农民利益,“不惹事”;二是尽量作为中间人去公正解决农民之间的冲突;三是对过深介入到冲突中的下级政府官员进行处理处分。等等。这个意义上讲,上级政府将越级上访是作为考评地方政府的指标(尤其是其中的“一票否则”)是有效的,是可以对地方政府构成一定约束的。中央和农民通过上访结成联盟,共同制约地方政府。

  问题在于,有些冲突与地方政府无关,地方政府介入调解,不仅劳而无功,而且引起冲突中的一方甚至双方不满,而越级上访。

  还有,农民会就自己的事情提出过分要求,不得满足而上访。

  农民会有理无理上访。还有谋利型上访,还有精神病上访。还有求助型上访,要挟型上访,等等。《农民上访:治理的视角》一书中均有典型案例。

  也就是说,矛盾不出村乡县的制度安排(主要是通过上访数量考评的一票否决)本身具有一定合理性,同时,这一制度也存在问题,即上访是农民的权利,且农民上访本身是过于复杂的,在一票否决的情况下,农民就完全可能借越级上访来要挟地方,地方从之前调解农村冲突尽量不惹事的中间人和裁判人变成了当事人,地方政府不得不截访,不得不花钱买平安,不得不“人民内部矛盾人民币解决”。这就暴露出信访考评制度不合理的一面来了。

  显然,信访考评制度既有合理的一方面,又有不合理的一面,我们不能各置一端,从而义正辞严,情绪汹汹,而要看到其中复杂的辩证法。

  

  七

  

  在传统时代,以至于在人民公社时期,矛盾一般是不出村的,其中原因大致有三,一是村庄内部有矛盾解决机制,尤其是有对是非的地方判断(诸如村规乡约之类),既有规则,又有判断人,村庄内部的矛盾也就大都可以在村内化解;二是村庄相对封闭稳定,发生矛盾的几率比较少;三是传统时代和人民公社时期,社会主导规范都是义务本位而非权利本位,义务本位的主导规范强有力地抑制了村庄钉子户的搭便车行为,减少了冲突可能性。

  改革开放以来,农民流动增加,市场经济渗入,村庄边界开放,以权利本位为主导的现代法治观念及其他各种现代性观念全方位进入村庄主导农民的行为,就使村庄丧失了自主解决内部冲突的能力。具体可以分为以下三个方面:

  第一,以权利本位为主导的法治观念进入村庄,传统的村庄规范丧失了通过强制来解决内部冲突的合法性。每个村民都受到了普遍的自上而下的以权利本位为特征的国家法律的保护,他们都可以以国家法律来申张自己的诉求,获得国家的支持。

  第二,与村庄强制解决冲突能力丧失几乎同时发生的,还有村庄治权的弱化,即过去村庄掌握着相当部分公共资源,以用于公共事业,这部分资源因其公共,而可以不顾及少数人(少数服从多数)。分田到户以来尤其是取消农业税以来,村庄集体土地所有权进一步虚化,各种合理不合理收费均被禁止,村庄集体无力再为村庄提供最基本的公共品,也无数防止少数人的搭便车行为。村庄不能解决自身的问题,矛盾便要出村。

  第三,民族要复兴,经济要发展,农村要改变。国家因此必须与农民打交道,尤其是要征占土地等,国家(当然是通过地方政府)因此成为与农民直接接触的当事人,而使矛盾出了村。

  

  八

  

  比矛盾出村更严重的是农村边缘群体的崛起。所谓农村边缘群体,这里并无褒贬之义,主要是指与农村主流规范和行为有差异的少数人群体,这些人往往越出村庄主流规范,破坏既有秩序,挑战传统感情。任何一个时代都会有各种各样原因产生的边缘群体,在传统社会和人民公社时期,这样的边缘群体是受到主流规范压制的,且主流规范往往有着强有力的对边缘群体越轨行为的惩罚机制,比如人民公社时期,对懒汉的惩罚是说他的坏话,让他或他儿子娶不上媳妇。若有更加严重的越轨行为,则可能被当作阶级敌人(坏人)来批斗。传统时代对付越轨边缘群体的手段就更严厉了。因为对边缘群体越轨行为的打击,而使边缘群体不得不龟缩在一个相当有限的边缘位置,且正是这种打击,有效地弘扬了社会正气,鼓励了社会主流价值,并维护了社会的主导规范。这个意义上讲,在传统社会和人民公社时期存在的边缘群体,是这个社会得以存在的一个功能体,这个边缘群体在任何一个社会中都有结构性存在的位置。

  分田到户以后,(点击此处阅读下一页)

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