罗志田:革命的形成:清季十年的转折(上)

选择字号:   本文共阅读 3830 次 更新时间:2013-01-28 14:20:36

进入专题: 辛亥革命   清末新政  

罗志田 (进入专栏)  

  早在戊戌维新期间,张之洞就说,只要照他说的做法办理学堂,“则万学可一朝而起”。“缓不济急”是晚清公文中的流行语,最能表现这种急迫的心态,同时也揭示出“无为而治”的小政府长期存在的问题。

  任何轻徭薄赋的“小政府”,遇到外患时都常显捉襟见肘之窘境。尤其中国长期以来是农业社会,政府的主要赋税来源也是农业税。除非长期积累,仅靠农业税入很难应对大型的公共支出;若税收往非农业方向发展,意味着社会结构的大变,必然冲击以“耕读”为核心的整体文化。孙宝瑄所说的“财赋之本在实业”虽是外来的新观念,却也触及了关键之所在。所谓“立宪之本在财赋”,不过是以立宪涵盖整体的新政。当年新政的举措,可以说样样需要钱,且每一项都要大量花钱。被人寄予厚望的路矿等新事物,生财还遥遥无期,却先带来了很多新问题。

  而且,对各级政府而言,新政的开支基本是额外的支出。如梁启超所说,“各省所入,其支销皆已前定,而未有一省入能敷出者”。各省如此,中央亦然。中国此前虽无所谓预算制,大体还是以出量入,再量入为出。小政府的府库中不能有、实际也没有大量的积蓄。当时政府尚处于从不作为向有作为的过渡之中,正经历着一个由政府提倡督导为主向政府直接经手的过渡进程( 辛亥革命爆发时仍在进行,详后) 。

  除了更早办理制造局、练海陆军等“洋务”外,清末新政大体以学务为先。遵循上述原则,高层级的学校虽是政府办理,大量基层办学的主要经费是出自民间的。可到底出在谁身上,是一个很直接的问题。刚开始办学的时候,筹款还相对容易。地方上有各种各样的“会”,都有多少不一的“公费”(

  晚清的“公”在官与私之间,不是今天所说的“公款”) ,大致可以从中募到办新学的钱。但各种“会”里的“公费”总数是有限的,很快就用得差不多了。于是款子的来源就逐渐转向相对富有的绅,并进而转向一般的民。这些款项和巨额战争赔款以及外债等,最终都落实在老百姓身上,成为不小的负担,也造成了强烈的民怨。

  而且,过不了多久,学务之外的其他新政又来了。那一整套面向富强的新政,样样都是需要政府投入或至少政府引导投入的项目。江苏提学使毛庆蕃 1908年抱怨说,即使像江苏这样“夙号财赋之邦”的地方,近年也已“实苦认派之巨。司局各库,悉索无遗。”不仅官方“罗掘无术”,若款项要“摊派民间。而苏省民情,实已非常苦累。”与学务相关的就地筹捐,“其捐之农民者,则有带征积谷、串票、税契、中金等捐;其取之货商者,则有丝捐、米捐、木捐、典捐,甚至鸡、鸭、鱼、肉、茶碗,几于无物不捐,何能再派”?

  正因新政以办学为开端,故当时“毁学”行动既普遍又激烈。各项新政中,教育的变革之所以关键,在于其直接触及每一个向往社会变动的人,而非如铁道、矿业等只涉及部分区域和部分人。民众的“毁学”早经学者注意,但中国文化对文字和学问向来极为崇敬,在此文化长期熏陶下的民众能如此反应激烈,应予特别的留意。其中一个重要因素,当然是新出的苛捐杂税确实超出了人们所愿承受的负担。且学务毕竟开始较早,后来的情形,如毛庆蕃所说,是“新政繁兴,在在需款”。地方官已不堪重负,“纵心力之俱殚,终罗掘之无术”。这是一个很有代表性的表述,毕竟江苏还是“财赋之邦”,别处情形或当更差。

  进而言之,以富强为目标的“新政”,诸如兴学堂、办实业、治警察、行征兵,以及包括成立府州县城乡镇自治组织、调查户口和岁入岁出、设立自治研究所等的“地方自治”,这些内容基本都是摹仿西方的。梁启超曾批评政府“徒骛新政之名,朝设一署,暮设一局; 今日颁一法,明日议一章。凡他国所有新政之名目,我几尽有之矣。”实际上,新政的一些改革内容,本身就是在外国要求下举办的; 即使那些中国自身寻求的改变,也大多以西方为榜样,按照西方的做法来推行。从过去的观念看,不少是当时一般人眼中未必急需的支出。

  最显著的,就是增加了一个管理的费用。现在很多人认为管理最能体现西方的优越性,是中国人不擅长的。然而中国过去不重管理,也曾节约了很多开支。以地方初级教育为例,以前办私塾,只需请一位老师; 改成新学堂后,每一学堂都要设一名监督( 即校长) ,凭空增添一个管理人。这一倍以上的人事开支,往往是地方无法承受的。教育还相对简单,其他过去中国没有的门类,涉及管理的费用更高。这类“管理”观念有着明显的模拟特性,不仅与“无为而治”的传统取向明显对立,且使改革的物质成本猛增,需要更为巨大的财力支持。

  当时人人都知道钱不够,关键是不够的钱从哪里来。不过,那时朝野似有一共识,即中国因为“专制”导致民信不足,故不能像外国一样征收大量赋税,还没什么民怨。如果能实行立宪,再推行什么公开的预算决算制,或改革币制,或实行某种理财之法,便可以大获进项,一举扭转局面。游历日本的直隶绅士潘宗礼就说,“东西各国,赋税数倍中国,而民不怨”,是因为他们实行预算决算制,每年“列表宣布,俾国民人人周知”。中国人本也知爱国,但因“上下相蒙,民乃不信”。如果也实行预算决算之制,使“民知所纳之税,某项用于某处,系为我谋公益、保治安,非中饱亦非糜费”,则经费易筹,新政易举,立宪之基可定。

  若说潘宗礼是个无人知晓的一般读书人( 他为了让人知道自己的看法,不惜投海自杀) ,梁启超也有类似的见解。他认为当时政府的税收政策是“竭泽而渔,以朘削贫窭之小民。充其量,所得不能增数千百万,而举国已骚然。”一旦“民不能自赡其生,则铤而走险,何所不至”。反之,“苟能遵财政学之公例,以理一国之财,则自有许多新税源,可以绝不厉民,而增国帑数倍之收入”。他自己就曾拟出一个《中国改革财政私案》,若能据此“将财政机关从根本以改革之”,则施行之后,“每年得十万万元之收入,殊非难事”。

  这显然是一个充满想象的计划,而所谓“税源”,当然指向民间现有之款。其实晚清政府增加财政收入的努力已颇见成效,国家岁入( 中央和各省政府收入) 大致从鸦片战争后的 4000 万两,到甲午战争后的 8000 万两,再到辛亥年的约 3 亿两,其中大部分来自非农业税收。若按梁启超的意思,只要能改良理财方式,则不难再增至 3 倍以上。且不论当时民间是否有这么多钱,即使有,猛增比过去多达数倍的税收,百姓可以接受,还不致“铤而走险”,确实需要非常丰富的想象力。

  另一方面,当年物质层面的社会能力到底有多大,也还可以进一步考察。如四川后来在军阀时期的苛捐杂税是举世闻名的,预征五十多年赋税的名声甚至已进入某些教科书。即使分摊到数年,也是每年预征约十倍的赋税; 在整个世界史中,恐怕很难找到一个地方的百姓可以在不到十年的时间里持续地承担如此以倍数计的赋税,却并不造反,仅仅抱怨而已。这充分反证出当年的实际赋税相当低,而民间也尚有余财可敛( 若非过去藏富于民,短期内的巨额赔款已难应付,安能再加新政支出) 。

  然而,清季民间尚有余财不假,却也不是无尽的活水,可以源源不断。当时税收确实不算重,即使清季新增的各种临时捐税,与后来或与外国比较,绝对值也不一定很高。但数字现实是一事,心理承受能力又是一事。对从前不怎么出钱的人来说,新增部分数量如此大、种类如此多,已经特别“沉重”了。为增加财政收入所付出的社会成本,可能非常高昂。对本已面临着普遍不信任情绪的清季政府而言,这类作为直接违背不与民争利的传统观念,属于典型的苛政,更是“失道”的表现。

  在上无拨款的大背景下,新政举措的主要开支实际只能依靠民间。各级官员对动员社会力量的态度本各不一样: 趋新者可能勇于任事,守旧者便无意与民争利; 有的人或因官场积习而出以敷衍,有的人可能看到民间反弹的危险而不敢过于积极。结果是逐渐演化出一个非常可怕的倾向,即新政逐渐流于一种纸面的作为。很多地方官还真不是要敷衍,确有不得已之处。盖不论社会的物质潜能有多大,都是一个常数,不可能取之不尽,用之不竭。而新政的特点是层层加码,越来越全面。用时人的话,就是所谓“繁兴”。这当然代表了朝廷改革的诚意,却也因“不欺骗人民”而付出了沉重代价。

  4. 新政繁兴导致纸张天下

  蒋梦麟曾说,在中国这样的“学者之国”,尽管改革的过程缓慢,在某种倾向性形成后,“一旦决心改革”,又“总希望能够做得比较彻底”。前引袁世凯所期望的“百废俱举”,就代表着一次性解决全部问题的普遍期望。据梁启超对清末世风的观察,面对各种事情,若“谓其一当办,而其它可无办焉,不得也;谓其一当急办,而其它可缓办焉,不得也。于是志士热心之极点,恨不得取百事而一时悉举之,恨不得取百事而一身悉任之。”类似的风气,在新政期间得到充分的反映。

  尤其在进入筹备宪政阶段后,朝廷更是“朝设一署,暮设一局;今日颁一法,明日议一章”。甚至“朝设一署,暮颁一法令。条诰雨集,责吏民以奉行。”梁启超也承认,“国家凡百庶政,无一不互相连属”。但“一国财源只有此数,而应办之事太多,则权其轻重缓急,而分配务使得宜”。也只有如此,才可收纲举目张之效。而实际则“本末倒置者,不知凡几”。尽管中央“文告急如星火,而一语及费之所出,则不复能置词”。每一新政出,即“饬该省督抚,无论如何必须先尽此款”。但“督抚虽极公忠,虽极多才,而无米之炊,云何能致”?

  梁启超所谓“条诰雨集”、“文告急如星火”,既体现出朝廷对推行新政的急迫态度,却也已颇有杜亚泉稍后所说的“纸张天下”的意味。随着新政的“繁兴”,上面要求的改革措施一天比一天多,应接不暇的各级官员,不得不将其做成了官场的应付文章。到1911年,学部某视学员获悉,当时州县官仅应付“填表一层,已大见困难”,遑论办事。即以学务论,要给督抚、藩司、提学司、道、府分别填表五份,不得不“日夜为之”。故“各省学务,有名无实者居多,而外州县尤甚”。且“从前新政惟学务一种”,地方官“尚有尽心力者。今日新政名目既多,不止学务一种。则惟有一概置之,而专于表面上做工夫。”

  清季官僚体制的积重难返是不容讳言的,前引御史黄瑞麒的奏折已点出了“空言粉饰、取具文告”的官场风习。指责他人粉饰和自称绝不敷衍的表述,在当时的官文书中频繁可见。一方面,追随朝旨表态积极者,不论是否真做,往往能得以升迁。另一方面,各省疆吏对政府所下之令,有时也可以抗不奉行;若“迫于严切之诏旨,不敢据理力争,而其势又万不可行,则相率以阳奉阴违了事,以免政府之催督”。也就是说,主动的粉饰和被动的敷衍,都已成为官场常见现象。

  梁启超就曾指出,当时朝廷无款,多“责督抚以报效”。而各督抚所认报效常逾千万,以“买政府欢心,得为升迁之资”。其一旦升迁,则认报效之责就转归后任。即使不得升迁,也往往“迁延年余,实缴者不及二三十万”。且这也不能怪督抚,各省“每岁所入,仅有此数;而待支之款,百出而不穷”。中央每个部门都要求先完成其所管辖之门类,实则全都完不成,“政府亦无辞以相难”。虽“人人明知外患内忧之岌岌不可终日,顾各怀得过且过之心”。其结果,京师与各省,不过“文牍往还,涂饰了事”。

  这正是杜亚泉所说的“纸张天下”。在杜氏看来,清季“政治所以纷繁纠杂者,正因官吏太多,彼此以文牍往还,以消日力”。故“当局以张皇粉饰其因循,朝士以奔走荒弃其职务。问其名则百废具举,按其实则百举具废”。他的预测,后果不出两途: “一曰迫于财政之困乏,仅仅维持现状而不得,则敷衍益甚,而几等于销灭;一曰不顾民力之竭蹶,益益进行现在之政策,则搜括愈力,而终至于溃决。”更可怕的则是“一方面行其敷衍之策,而政治销灭于上; 一方面尽其搜括之实,而经济溃决于下;大局遂不堪问矣”。

  实际上,那时发生“民变”的频率已大增。《国风报》一篇讨论“民变”的文章,就直接归咎于新政导致的官场腐败。盖因“考成所关,悉在于是”,上下都把新政挂在口上,“上官之督责文书,以责成其属僚也,但曰举办新政;属僚之奔走喘汗,以报最于上官也,但曰举办新政”。虽“敝精费神,曾无实效;涂泽粉饰,上下相蒙”。更有“不肖之吏,且假非驴非马之新政,以肆其狼贪羊狠之私谋,驱其民而纳之罟擭陷阱之中,以至激成大变”。

  更严重的是,由于上下都在条文上努力,一些新的举措不过是模拟外国,表现出想象领先、已不那么熟悉自身国情的现象。例如,仿行宪政时的一项要务,也是最不受老百姓欢迎的举措之一,就是摹拟外国的各类“调查”。当时的思路,开发富源,先要知道各地有什么,(点击此处阅读下一页)

进入 罗志田 的专栏     进入专题: 辛亥革命   清末新政  

本文责编:frank
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 历史学 > 中国近现代史
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/61045.html
文章来源:《近代史研究》2012.3

3 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2021 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统