罗志田:革命的形成:清季十年的转折(上)

选择字号:   本文共阅读 3830 次 更新时间:2013-01-28 14:20:36

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罗志田 (进入专栏)  

  且直接管理的事项不多,地方上大量的事情是官绅合办甚或是由民间自办的。用现代术语来表述这一官绅“共治”的特点,即“国家”不在基层,也缺乏向基层扩张的意愿和动力。清初朝廷似曾有过试图强化保甲而弱化士绅的努力,但并不成功,也未见延续,此后基本维持着唐中叶以后的政治形态。

  从世界史的视角看,中国统治的国土面积那么大,维持那么久( 朝代虽更易,基本未变换体制)

  ,基本仅此一例。按照欧洲的经验,广土众民几乎是不可能一统治理的,也没有实施实际政治管理的先例。而根据中国的历史经验,由于实行了真正“小政府”的无为模式,在低成本的情况下运作,广土众民的状况是可以治理的,实际也在很长的时间里实施了管理。其间一个重要因素,即政府把权、责层层释放。用清季时人的话说,即天子慎择宰相,宰相慎择守臣,守臣慎择牧令,皆“责其成”而不问其具体之所为。且权、责不仅是分给省或州县一级的地方官,很多时候是直接分给了基层的地方社会。

  中央与各地官员也有明确的职责划分,袁世凯后来用新名词解释说:“国家设官任职,首须权限分明。其大要不外立法、行政而已。内而各部,皆为立法之地,此中央之所以集权;外而各官,皆为行政之人,此地方之所以寄治。”简言之,就是中央“议事”而外官“办事”。相应地,各部的部员也“为中央议事之人,而非地方办事之人”。若“立法有未善者,外官亦得而条陈之,但不能分中央制度之权; 其行政有未善者,部臣亦得而纠査之,但不能攘地方治事之权”。他以立法和行政这样的新术语,非常简明扼要地对议事和办事的区分进行了学理提升,即中央政府负责订立制度,更多起主导作用; 而各级地方政府则承担具体的治理。

  当然,所谓无为,并非零行为,而是对某种行为方式和取向的强调。若论政府参与的事务,似乎中国还胜过西方。严复曾比较东西立国之异说,“西国之王者,其事专于作君而已; 而中国帝王,作君而外,兼以作师”。故西方君主“所重在兵刑”,而“中国帝王,下至守宰,皆以其身兼天地君亲师之众责”,举凡礼乐、宗教、营造、树畜、工商,乃至教育文字等,皆其事也。结果是“君上之责任无穷,而民之能事无由以发达”。

  实际上,历代真能“作之君作之师”的皇帝是很少的; 大部分时候,是皇帝和士人共治,实现一种群体的君师之治。用蒋梦麟的话说,中国久已没有贵族,只有“相当于贵族的士大夫阶级”。逐渐衍化成一个“学者之国———最受尊敬的是学问,最受珍视的是文化”。统治者依靠“学者领袖来驱策督导”,通过“教育人民”以“真正地领导人民”。这样的群体君师之治,也可以称为“士治”。在此体制下,从帝王到守宰的责任固无穷,具体治法却又是相对放任的。类似中央与地方的区分,各级政府也更多是起主导作用而已。

  严复自己的意思,是不满中国政府干预民事太甚,但他的确领会到了中国传统政治那种政教相联的特色。从根本言,政府可以无为的前提就是教化。即贾谊所说的“有教然后政治也,政治然后民劝之”。这里的“政治”,意思就是以政教为治和政事得到治理。百姓受教而化之,各亲其亲,则政府对内的职责只在老幼孤寡的福利问题,当然可以无为,且可以真正趋向“无为而无不为”的境界。这样一种政治和社会秩序的理念,与其说是一个可以完全实现的目标,不如说是一个值得争取、可以趋近的理想。

  然而,小政府模式的根本缺点就是很难应付较大的突发事件,故最怕“天下有事”。这种资源匮乏的政府,就连应付天灾都感乏力,更不用说对外作战了。而近代的一个新形势,就是康有为强调的从大一统变成了万国林立的竞争局面。随着资本主义和科技的发展,今日所谓全球化那时已经开始。本来儒家强调国家不与民争利,前提是对外不多欲,才能够内施仁义。晚清的困窘在于,中外的竞争既严峻又紧迫,外来的压力接踵而至,已经不容许一个小政府的存在,迫使清廷不得不向一个有作为的大政府转变,由此产生了一系列的问题。

  2. 清廷的集权尝试

  一旦政府真要有作为,中央也就感到了集权的确实需要。清季所谓专制,更多不过是时人从“政体”层面对君主制的概括称谓,既非中国传统意义的专制,也非近代西方意义的专制。真正的政出一人,历代少见。当时就有人指出: “中国名为专制之国,然版图太大,人民太众,势非一人所能理。故自秦并七国以至今日,真能专制之君,不过七八人。其他皆有专制之名,而无专制之实者也。”

  一位日本人因而提出中国是专制而非中央集权的说法,他认为,“清国从来为专制之国,不惟中央政府专制,即地方政府,亦除专制外不悉其他”。然而“清国非中央集权之国也。各省之总督,坐镇一方; 帝室及政府,虽云在北京处决万机,其实地方之长官在各地专擅威权,中央政府之命令不能普及,宛然一封建国。”按中国之郡县制,本从封建制发展而来,尤其如严复所说,地方守宰也一身兼天地君亲师之众责,确有较大的独立性。

  太平天国以后,论者多谓地方督抚的权力上升; 但中央和督抚关系的实质性转变,恐怕还是庚子年的“东南互保”。督抚可以公然不奉诏,则中央何集权之有!后来武昌革命爆发后,张謇急趋见江宁将军铁良,“说军、督合力援鄂”。铁良则让他去和两江总督张人骏商量。次日往见张人骏,张謇“申昨说”,但张人骏“大否之,谓我自能保”。张謇慨叹“其无心肝人哉”!按铁良和张人骏此后都是属于与革命军作战而保朝廷一派的,却在危难时选择坚守自保的途径,固属于军事上无全局观念,仍可见“东南互保”的持续影响。

  《中外日报》曾描述“东南互保”后的政治格局说,“中国号为专制之国,而至于今日,则大权所在,究难指实”。政府“所下之令,或有不便于时者,则各省疆吏,可以抗不奉行,政府无如何也”。在督抚一边,用人办事,均须“请命于大部”,部臣反对,则人不能用而事不能行; 甚至其下之司道,“亦可阴抗其意旨,而不为奉行”。故政府和疆吏,皆不能说有权,而“权竟不知何属”。这样的状态,离中央集权的程度还差得远。

  实际上,“中央集权四字,直至今日,始从外国输入”。这本是个外来概念,“对于立宪国而有之,非对于专制国而有之”。既“知中央集权之说之所托始”,也就明白了“中国现今之资性,最不宜于中央集权”。

  换言之,中国因提倡立宪,从外国引进中央集权之说。不论是朝廷要有作为,还是仅仅“仿行宪政”,都不能不尝试集权。1906年开始推行官制改革后,集权措施似见成效。然当时仍有以传统观念诠释中央集权者,《东方杂志》一篇署名文章就说,“所谓中央集权者,非必举疆臣之实权而一一削夺之也。道在分人专任,政府第提纲而挈领耳”。且疆吏们显然也对权力受到限制不满,前引袁世凯对中央与各地官员职责区分的解说,正因他认为新设的商部逾越了中央仅“议事”的限制,干预了外官的“办事”之权。

  尤其是在士人和督抚都对中央政府不够信任的大背景下,中央试图集权的做法很难真正奏效。到 1907 年,整体状况未见大的改善。《京报》仍观察到:“吾国政府,朝发一令,曰‘宜率此而行’,外省置之不顾也; 夕下一谕,曰‘宜以此为戒’,外省依然如故也。查询事件,则迟延不复;提拨款项,则藉词抵抗。”而外省对中央的要求,也都很少得到同情和支持,则“内外之界限”如故。不仅如此,中央各部院之间,同样“阂隔殊甚”;京外各省府县之间,也“彼此不相顾,有无不相通”。故“西人讥吾二十余行省,俨如二十余国。吾则谓一政府中,已分十数国;一省之中,又分数十百国”,处处皆呈一片“势如散沙”的现象。

  其实,如果政府无需作为,类似的散沙现象可能还是一种理想的状态。在某种程度上,政府无为,恰可以维持治世。用清季人的话说,“上下相忘,则太平成;上下相求,则革命起”。杜亚泉在辛亥革命的次年,就把“中央集权”列为革命的三个“助因”之一。后来孙中山就任临时大总统,特别在宣言中指出:“武汉首义,十数行省先后独立。所谓独立,对于清廷为脱离,对于各省为联合。”他也不忘提醒大家:“国家幅员辽阔,各省自有其风气所宜。前此清廷强以中央集权之法行之,遂其伪立宪之术。今者各省联合,互谋自治。此后行政,期于中央政府与各省之关系调剂得宜。”

  上面所述,只是一些时人的观感。反向的见解,也同样存在。进而言之,究竟何谓中央集权,以及清代政治是否中央集权( 如各级官吏的任免权,就集于中央) ,都还可以讨论( 这牵涉到一般所谓政权与治权、或清末民初人关心的国体与政体等基本问题,后面还会涉及)。就是清季朝廷进一步集权的进程,也还颇有可论之处。这里不能一一详述。惟孙中山的当时区隔和杜亚泉的事后分析都揭示出,清政府因仿行宪政而推行中央集权,的确是导致各地不满的一个原因。

  相较而言,集权的尝试还不是当时最严重的挑战。更具根本性的结构性紧张在于,一个向以“无恒产”为宗旨之“国”,忽然要完成退虏送穷的紧迫任务。一旦中央政府选择了富强这一目标,就不能不在政治伦理和统治模式上做出结构性的改变。但当年的政府以及关心国是的多数读书人,恐怕都没充分意识到这一点。

  3. 从民富国强到政府理财

  小政府模式的管理成本较低,资源需求不多,勿需大量征收赋税。这一政治哲学的典型表述,即《老子》所谓“民之饥,以其上食税之多,是以饥; 民之难治,以其上之有为,是以难治”。正因政府“作为”方面的要求不高,故产生与此配合的轻徭薄赋政策,可以不与民争利。康熙朝时那句“永不加赋”,让很多读书人对外来政权产生了认同感,成为清廷能长期存在的一个重要原因。而是否加赋,重要的就在于政府的管理需要支出多少钱。曾任州县的汪辉祖也知道,“多一重衙门,便多一重费用,百姓何能堪此”!只有减少支出,维持一个不作为或少作为的小政府,才能做到“永不加赋”。

  按照孟子的说法,士可以无恒产,一般人则不可无恒产。中国这样的小政府模式,似乎“国家( state) ”也带有士人的特点,即国可以无恒产,而藏富于民,民富则国强。梁启超稍早在论证古今中外“有国者之通义”时曾表示,“民无恒产则国不可理,于是乎有农政、矿政、工政、商政”。所谓“民无恒产则国不可理”,是传统观念的简明总结,故其所说的各“政”,虽已可见外来的影响,大体还是由政府扮演提倡、督促和推动的角色。

  时人对此也是有所认识的。《中外日报》在 1904 年即曾指出:专制之君“最不相宜者,则干涉民之财政”。若其“不明此理,而横干民之财政,则无论其用意之为善为恶,而君位皆不能保”。王莽和王安石的改革,“皆欲为民整顿财政”,结果是天下大溃。杜亚泉1911 年初也警告说:“国运之进歩,非政府强大之谓。不察此理,贸贸焉扩张政权,增加政费,国民之受干涉也愈多,国民之增担负也愈速。干涉甚则碍社会之发展,担负重则竭社会之活力。社会衰,而政府随之。”

  这样能延续民富国强的思路并看到“国家”实依赖社会的睿见,当时恐怕有些超前。更多人或憧憬着从“专制”走向立宪的巨变,似以为从政府到读书人都可以“转变作风”。孙宝瑄就认为,“变法之本在立宪,立宪之本在财赋,财赋之本在实业”。他很羡慕“日本维新之际,士族皆改业工商”。而对中国“士夫稍开明者,动好为大言,谈民权自由,不务实业,有愧多矣”。这不仅表现出士人心态的转变,更揭示出“立宪”本身也可以为很多前所未有的行为正名。

  当时舆论甚至以国家举动的多寡,判断其文明与野蛮。以为身处“轮轨交通、政学竞进”的时代,“稍一迟回,稍一懈怠,而国势之强弱判焉,文化之进退分焉”。故不仅“不能以宁静和缓处理今日之天下”,且当以“一年内举动之多寡”,卜国是之“进退”。在此世风鼓荡之下,面临退虏送穷时务的“国家”,当下就要有作为,甚至很快发展到处处需要有作为(详后) ,还必须是政府自己作为( 而不能仅是引导),则不得不改变国无恒产的取向,以寻求富强。晚清的一大变化,就是越来越多的人开始疏离于“民无恒产则国不可理”的传统思路,并在不知不觉中转而信奉“国无恒产则国不可理”的观念,逐渐倾向于政府直接理财的政策取向。

  问题在于,实业可不是那种可以一蹴而就的事,而那时却充斥着急于求成的强劲世风。朝臣中也有人知道最合适的富强方法是因富求强,袁世凯就提出,“迨利源日拓,库帑日充,然后因富求强,势自顺而事自易”。他也明知改革当“行之以渐,不责近功; 持之以恒,不摇定见”。然而他仍像很多时人一样,期待着一次性的“百废不难俱举”。这种希望一举解决全部问题的心态,在那时是相当普遍的。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《近代史研究》2012.3

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