郑秉文:2004年英美福利制度的一场革命:大学“产业化”改革

————兼论对我国高教改革的启示
选择字号:   本文共阅读 6243 次 更新时间:2005-03-15 22:41:59

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郑秉文 (进入专栏)  

  

  【引子】 2004年11月我到英国做了一个月的访问学者。在去英国之前我就知道他们的高教改革正在进行一场大讨论,所以,这次学术访问期间我把这个调研计划摆在我的整个福利制度改革研究中一个重要的位置,并且与几个深深卷入这场大辩论的公共经济学家进行了讨论和请教。

  

  一、英国改革 奋起直追 独领风骚

  

  自2003年1月22日英国教育大臣查尔斯 克拉克签发布了题为《高等教育的未来》白皮书以来,2004年英国政府加快了高等教育改革计划和大学投资改革计划:发布了一个题为《扩大招生》的文件,公布了促进大学招生和录取的若干措施;发布了《监管影响评估》和《竞争影响评估》两个文件并于2004年8月做了重要修订;一系列其它附加文件连续出台,在2004年把改革推向了高潮,引发了一场前所未有的高教改革大辩论;这些附加文献和讨论文章包括《向单一与混合的高教奖学金努力》、《高教融资 国际比较》、《学生债务皮书》、《为什么不搞统一收费标准?》、《为什么不搞一个纯粹的毕业税?》。最后终于在2004年6月1日高教法案得以正式呈交给皇室等待批准。

  

  1,英国改革的主要内容

  

  英国的大学基本都是公立的,构成其财务收支体系的是“三条腿”:第一条腿是学费收入,第二条腿是学生贷款,第三条腿是奖学金。这“三条腿”是2004年改革的重点,与1998年相比,这是一个彻底的改革计划。

  

  第一条腿的改革措施最为彻底:从2006年开始将全部取消国家统一学费标准,代之以自由定价学费即实行差别收费,具体内容是:国家设定上限收费限额,每生每年学费不得超过3000英镑;就是说,大学虽然有权对所有专业学科进行自主定价,但封顶线为每年3000英镑,在3000英镑以内各高校可以根据情况自主决定浮动范围和标准。

  

  第二条腿是彻底改革学生贷款制度:1998年改革后学生贷款数额太小,不足以支撑学生完成大学学业,而2004年改革包括学费和生活费等。英国全职大学生的生活成本每人每年大约是1405英镑,学费1125英镑(1998年规定),合起来生均每年支出将超过2500镑。政府给高校的年度贷款平均生均每年为500英镑,改革后从2007/08学年开始其标准将提高到3000英镑;运作方式是,贷款不直接与学生本人见面,开学时直接付给高校;学生在学期间不需偿还,毕业后当年收入超过15000英镑时通过政府举办的“毕业贡献计划”(GCP)无息还贷。

  

  第三腿是加强奖学金的力度:从2006年开始,除了学生贷款,家境不好的学生每年有权得到奖学金2700英镑,学费达到3000英镑的大学要为这些学生额外提供至少每年300英镑的奖学金。向贫困学生提供一个一揽子的“单一混合贷款计划”,规定对这些贫困学生最高可以提供3000英镑的优惠贷款。

  

  2,英国改革的动因缘起

  

  自战后英国宣布建立福利国家以来,高等教育作为福利制度的一个重要组成部分,一直由中央政府直接控制,学费标准定价始终没有放权,即使1979年撒切尔夫人上台以后对许多福利制度进行了大刀阔斧的改革,但高等教育的这个体制始终没有受到根本触动。

  

  最近的一次改革是1998年,但学费定价和招生名额等还是由中央政府决定。之所以2004年改革被认为是一次彻底的改革,是因为它最终下放了这两个权力,旨在彻底解决大学的财务窘境和资金来源问题。

  

  英国大学几乎都是公立大学,其资金主要有三个渠道:一是政府拨贷款,二是学费收入,三是外部资源。所谓外部资源包括海外学生学费、项目咨询收入、社会培训与短期课程、社会筹资、校友捐款和校园零售收入等六项。战后初期,政府拨款是大学预算的主要来源,构成了其大部分比例。但是,随着大学支出的不断扩大,这个比例逐渐“颠倒”过来:国家财政投入占其比例越来越小,“外部资源”份额越来越大,尤其是近20多年来,虽然政府对高校投入的绝对数在不断扩大,但高校的预算却与日俱增,来自政府的经费杯水车薪。以Warwick大学为例:1979/80年度预算是2000万英镑,2000/01年度预算为1.745亿英镑,增加了七、八倍,但政府拨款在预算比例中却从60%下降到了27%,本国学生学费收入比例从20%下降到8%,海外学生学费比例从2%上升到7%,研究咨询收入占15%,“其它收入”从3%激增至43%。“其它收入”显然意味着从社会筹资。

  

  英国公立大学主要依靠社会筹资和化缘,否则就难以维继下去,这已是一个公开的秘密,是一个既成事实,是一个政府无力阻拦的大趋势。在这个事实与趋势面前,英国政府所给予的,只能是放松管制,下放权力,别无它途。其实,沉重的经济负担早已迫使许多高校学费定价在某些领域洞门大开,例如半职读书的学生、研究生和海外的学生的学费等。

  

  3,英国改革的根本目的

  

  英国2004改革比历史上任何一次改革都要彻底,都要激烈,其根本目的主要有三:

  

  第一是提高高等教育竞争力。英国在许多科研领域占世界领先地位,如工程和科学研究的支出占世界总支出的4.5%,发表出版学术论文的总量占世界的8%,引用率占9%,国际认可的世界性奖项占10%,等。但遭到舆论抨击并痛心疾首的是,在高教领域英国面临着一场严峻的挑战,由于政府投入力不从心,传统上本来属于英国的市场正在失去竞争力,越来越多的外国学生转向美国和其它英语国家;白皮书对此进行了对比,列出了一系列惊人的数据,发现就连日本的财政投入也正在大幅提高,从GDP的0.4%增加到1%,而英国只有0.8%;白皮书发出警告说,“我们的竞争对手正在把高等教育向全世界销售,而这个市场在传统上历来是我们的。”

  

  第二是扩大高校资金来源渠道。高校要满足自己的预算就需首先给予更大的自由度;权力下放首先就需要定价放开,允许差别定价;实行差别定价不仅将会从根本上解决资金来源问题,而且还会整合大学资源和提高效率,从而提升国际竞争力。所以,改革的核心是放开学费定价,这是激励大学发展和创新战略的一个重要措施,是提高教学质量的一个最终动力,是解决大学财务困境一个根本出路。

  

  第三是促进社会公正。对于高等教育来说,不能假设所有的学生都希望得到同样的产品、同样的水平和同样的模式;“一个模式适应全体”对学生来说尤其对弱势群体家庭来说是不公平的,不利于帮助更多的弱势群体子弟接受高等教育。放开学费定价权力实行差别费率既可以促进大学竞争中的资源自由流动,又能够促进社会公正的进一步实现,比如,国际知名大学收费水平应高一些,地方大学低一些,这实际上是家境好的向家境不好的学生进行转移,可以为贫困的学生提供更多的选择,扩大社会入学率和覆盖面,消除本国学生和海外学生之间的差距,消除对海外学生的歧视。

  

  4,英国改革引发一场全国大辩论

  

  英国高教改革撼动了福利国家的最后一个支柱,触动了福利制度的核心,引起了社会舆论轩然大波,社会各阶层纷纷加入讨论,各种观点充斥媒体。

  

  在2004年这场社会大讨论中,改革派的观点显然占了上风,系统论述和赞成改革的文章铺天盖地,远远多于反对派的言论,后者势单力薄,几乎没有大块的理论文章,媒体声音比较弱。这场辩论的另一个特点是,反对派的声音主要是来自社会下层,蓝领阶层居多,没有头面人物,而白领阶层和学术界基本都持赞成的态度,甚至在以往福利制度改革中的“反对派”在这场大讨论中也都大多持赞成的态度。例如,伦敦经济学院的公共经济学家巴尔教授在医疗和养老等领域历来以左派著称,但在这次高教改革中则是坚定的改革派,是理论界主张实行差别学费的领军人物。笔者曾直言向巴尔说,“在我眼里,你一直是英国福利制度改革中的左翼代表人物,尤其是养老金的改革。但这次高教改革中你的角色好像有点变化,成了右翼了吧?”巴尔说,“是的,你说得没错,在社会保障方面,我是坚决的左翼,但在高教改革中,我的观点就是这样,这没错,有人说我变成右翼了,但我觉得没有什么改变,我支持的是认为正确的东西。”巴尔是政府智囊,很有影响。在谈话中我数次请他帮我推荐一两篇有代表性的反对派文章,他几次掩面而思,但还是重复那一句话:“在学界几乎没有任何大块学术文章来反对我的观点的。反对我的都是报刊上豆腐块文章。”我问为什么呢?他笑言道,很可能是大部分学者都站在我这一边吧。

  

  这场大讨论的另一个特点是,反对派对以往统一控制学费的政策给予了高度的正面肯定,尤其在社会公平方面,认为英国旧体制对社会底层的入学率立下了汗马功劳,例如,2004年11月11日的《金融时报》报道说,在过去的5年里,工人家庭背景的学生进入好大学的数量增加了49%。另据英国专门帮助贫困家庭上大学的慈善机构Sutton Trust2004年11月发布的一份报告说,在全英最好的13所大学里,1997-2002年里录取的学生增加了35%,其中来自贫困家庭的学生的增幅是来自富裕家庭的2倍。这个事实显示,在过去的5年里,英国大学教学质量并没有因为由于接受贫困学生而受到影响,政府的监管部门在保证工人子弟入学方面发挥了重要的作用。

  

  二、美国改革 风起云涌 利弊兼有

  

  在英伦三岛全国上下激烈讨论的时候,大西洋彼岸美国的改革正如火如荼,风起云涌。

  

  1,美国公立大学的社会责任不可替代

  

  众所周知,美国私立大学比任何一个国家都要发达,其中好多在世界排名中都名列前茅。但是,在这些世界最优秀的一流大学中也有一些公立大学,并且,公公立大学在美国社会中扮演着非常重要的角色,在高等教育中承担着不可替代的主力军作用和重要的社会责任。

  

  全美在校大学生共计1800万人,其中公立大学占80%。有许多公立大学被誉为是美国高等教育皇冠上的明珠,被看作是美国的旗舰大学,如宾夕法尼亚州立大学、科罗拉多大学等。

  

  2,美国公立大学公共财政投入越来越少

  

  许多公立旗舰大学的资金来源中,州政府的财政拨款比例已经变得越来越小,社会筹资比例越来越大,大约占其一半以上。例如,迈阿密大学预算中州财政资金仅占其全部资金来源的15%,宾夕法尼亚州立大学仅占12%,科罗拉多大学更少,只有9%。再例如,弗吉尼亚大学自1825年托马斯·杰弗逊创立以来一直是美国公立大学的一面旗帜,但最近几年来,州财政拨款比例一直在萎缩,2004年度在其17亿美元的预算中只提供8%,而20年之前这个数字是28%。于是,对于许多旗舰公立大学来说,在名义上他们还是公立的,但事实上,相当一部分大学越来越依赖于学费收入和社会上的各种资助,在财政上越来越“私有”了。宾夕法尼亚州立大学校长格拉汉·斯帕尼感叹道:“我们越来越像私立大学了”。

  

  3,美国公立大学和私立大学的学费翻倍上涨

  

  一般来说,公立大学的学费成本比私立大学低得多,例如2004年为5132美元,而私立大学则高达20082美元。即使这样,州财政已经感到力不从心。对公立大学来说,所谓“社会筹资”意味着提高学费,他们没有别的更好办法,只能把眼睛盯在了学生身上。据统计,2003年私立大学学费提高了6%,公立大学提高了10.5%,2004年公立大学学费提高了11%,“美国教育学会(ACE)”说, 2003和2004年公立大学学费成本提高了13%以上。几年来,大学学费的上涨速度一直高于通货膨胀,几乎是通胀率的三倍。2004年大选中约翰 克里就曾指责布什说,在布什任内4年里,大学学费平均提高了35%,平均上涨了1207美元。在过去的十几年里,美国高校学费提高了90%,大约翻了一番。

  

  大部分州立法对公立大学提高学费的上限标准是控制的,公立大学要提高学费标准必须要先获得州政府的批准,否则就不得随意提高学费标准。于是,越来越多的大学要求给予自由。例如,UVA在过去的4年里校方始终禁止提高学费,该校的财政官里昂那·珊德里基说,如果这个学校能够获得“特许地位”,在未来的5年里它就可以把州内学生的学费从现在的6600美元提高到10200美元。

  

  4,公立大学希望“松绑”获得“企业地位”

  

  希望获得特许的“企业地位”的目的在于自由定价和提高学费,以满足经费之不足。所谓“企业地位”,其政策含义是,州政府对其管辖的公立大学完全脱离州立机构的管理模式,从州政府的管理名单中分离出来。在整个2004年,(点击此处阅读下一页)

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