中国的城市化:面临的政策问题与选择

选择字号:   本文共阅读 891 次 更新时间:2013-01-22 23:37:42

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J·弗农·亨德森  

  

  4.31 制定区域性详规。在一个竞争性土地市场背景下,城市的总体空间格局应该受区域性详规的指导。区域性详规确保每个地块的利用决策并不是由每个个体开发商完全掌控,因为开发商可能无视城市总体规划,导致土地的无序开发。在发达国家,区域性详规限定了产权,通过规定在特定地点以特定密度建设特定类型建筑的法律权力。规划要随着长期需求条件的改变而作出相应调整。详细规划允许有调整,允许在特定区域进行不一致的利用。为了确保详规的意图得到贯彻执行,允许方案变通的决策必须通过一个公开透明的程序完成。受到负面影响的各方应该出席,并同意这种方案变通(也许申请变通者需要做出一定的补偿)。

  4.32 区域性详规的法律应该在权限范围内对城区所有未来土地使用进行规划,包括国有土地、军事用地和村级集体所有的土地等。由地方人大通过城市的总体规划是赋予这些规划以法定权威的第一步。城市需要提前制订规划和完善相应制度,加大培养培训专业人士的投资,包括培养城市规划、交通规划以及房地产需求预测等领域的人才。

  4.33 中国的土地市场被认为是腐败的和相当无序的。市场纲纪和区域限制有助于解决这个问题。

  4.34 在各个国家,一个政策问题事关低收入人群。历史上来看,其他国家都为穷人提供公屋,失败居多,最终陷入不健康、被忽略和拥挤如贫民窟的境地。一个政策是为穷人提供住房金券和其他住房补助。

  4.35 还有两个与住房补助项目有关的方面。一个是作为住房升级的内容之一,政府不应该摧毁已存在的低收入人群住房,尤其是历史悠久的街坊,尽管它们很明显已经比新建筑差。如果住房补助提升了低收入人群的有效需求,宜居的低收入住房的质量提升,就应该交给市场。第二,我们已经说过“补助移民”的问题。

  4. Ⅳ 城市管理

  4.36 城市管理改革需要重新界定市长职责,重构城市金融,改革行政层级。

  重新界定市长的职责

  4.37 城市政府的主要职责是为居民提供良好的公共服务,并适当投资于公共基础设施以补偿民间投资的不足。如前面第3节中所述,中国的市长目前更多地扮演了类似于公司CEO的角色,同时面临来自上级的控制和激励。市长们所面对的绩效考核标准同城市公共服务的质量和供给没有多大关系。目前,一些标准可能主要针对全国性的问题,如农地征用、城市密度等。然而,这些标准往往因为没有相关的惩罚措施而常常被忽略了,而不像工业增长绩效那样成为对市长进行评级的依据。

  4.38 执行和设计绩效标准是一个许多国家都面临的难题。现代社会的一个关注点就是如何为城市管理者提供一套激励结构使他们按自己的意志达到合理的绩效标准。许多国家是依靠不同的制度安排来激励市长服务好市民的。

  4.39 在不能推行激进的制度改革的情况下,政府应该有创造性地设计对地方政府官员的激励结构。目前政府官员们已经有工业增长、土地征用、投资等方面的绩效标准,完全可以增加能否为市民有效及时地提供服务这样的新标准。例如,提出一个城市所有城市年轻人(包括移民者的孩子)的入学率和毕业率的标准,从行政考核角度看,把它作为一个重要的考核指标并不难。应该更多关注如何为城市管理者制定出可以测量的定量标准,如是否提供了城市公共服务和改善了居民的生活质量。同时,实现了这些目标就应该给予奖励。

  4.40 除了重新定义绩效标准外,有效的激励结构应该代替现有的命令控制模式,使城市官员和投资商能够制定更好的决策来改善城市生活,特别是土地市场的运营和市场公共财政。

  重构城市融资渠道

  4.41 重构城市融资渠道需要会计改革、资本市场改革和引进新的税收工具。

  4.42 透明的会计制度。改进城市融资的第一步就是建立透明的会计制度,覆盖所有账内、账外收入,严格区分经营账户和资本账户。中国的大城市可以比较自由地把预算外(off-budsel)收入在资产平衡表中当作是经常性预算的收入在商品和服务栏列支。账外(off-book)收入,加上把用作资本开支与经常性开支的收入混在一起,这就造成收支变得不透明。透明性有两个优点,第一它使得中央可以更准确地评估所有城市的财政状况,掌握更多的信息以制定政府间转移支付政策。第二,透明有序的会计体系是以市场方式在信贷市场获得债务融资(如市政债券)的先决条件。

  4.43 资本预算的融资。有了合理的会计制度,如何为地方政府的日常运行和资本开支融资就是一个关键问题。目前,出让土地使用权是城市日常预算开支的主要财源。这种体制允许短期任职的政府官员出售长期的资本资产(土地)而获得短期性收入,支付当期的日常开支,这就剥夺了后代人从这些资产中获益的机会。政府出让土地使用权获得的收入一般应该纳入资本账户,使出售资产与购买资产相匹配。动用这笔收入用于任何经常性开支都应该受到严格监管,并由上级政府监督执行。一旦建立合理的会计程序,不是来自土地出让金收入的任何资本支出都只能用两种方法筹资:一些基本的基础设施投资应用政府间转移支付的钱,而这种转移支付是按照一组透明的公式决定的,它一视同仁地考虑了所有城市的财政能力。剩余的资本开支需要通过借贷来融资。国际经验表明,中央政府举债问题较多,因为难以实施硬预算约束,而且还款比较难,最后从中央的借贷成了来自中央的转移支付。这样就只剩下按市场方式借贷这种选择。

  4.44 市政债券。在不少国家,市政债券都被用作地方政府资本开支的融资渠道,它使地方政府获得收入进行一次性投资,但仍然要承担获得资本资产的成本。但是,与债券市场运行和其他外部借贷相关的几个问题困扰着举债国,特别是发展中国家。第一个问题是“挪用(raiding)”债券基金问题。债券持有者在债券到期时必须得到支付。审慎会计原则要求建立偿债基金(sinking funds),发债的市政府按时向其注资,这样可以积累现金以兑付到期的债券。但是,市政府往往试图把债券账户上累积的资金用在比较急迫的开支上,就像中国的一些城市挪用养老基金和其他社会服务基金一样。挪用债券账户使债券到期时无钱偿还常常会导致地方政府违约不能按期付款。巴西和墨西哥的经验教训表明,一旦中央政府也感到要充分利用债券时,这个问题将会更加恶化。潜在的问题是,同公司债券不同,市政债券没有质押物。债券持有人不可能扣留市政资产并拍卖变现以保护其合法权益。一个解决办法就是由中央或省级政府对城市的财务状况进行严格监控,一旦地方政府违约,它就面临失去自治权的惩罚(市场通过使那些违约的市政府在未来不能在市场上举债来约束市政府,但这并不能解决市政府违约所带来的影响金融稳定的急迫问题)。偿债违约加上会计体系不严格,使得许多发展中国家的地方政府只能依靠政府间转移进行基本的基础设施建设。中央政府又转头在世界资本市场上发债和借贷来为这种转移支付筹资。

  4.45 物业税。以前中国城市收入主要来源于增值税、营业税以及土地使用权出让收益。这些税种鼓励城市招商,但是却不鼓励吸收外来居民。第一项改革应该是对居民房产和商业房产征收从价的财产税(物业税)。对居民房产征税将鼓励城市接纳新的居民,并提供了为城市居民服务筹资的显性税基。更为重要的是,这有助于消除有关农村移民是城市经济的“搭便车者”的看法。对商业房产征收物业税会激励企业更加仔细地考虑如何优化利用土地和空间,同时会使城市政府权衡为工商业物产提供的服务与服务成本。物业税可以减少出售当期使用权获得的收入,但能创造未来的财政收入。这个将改变整个财政运营预算体系——从出售资产转换到一个持续的税收来源。

  4.46 实行一套物业税体系。一套从价的财产税征收体系需要进行所有权登记,但它不需要投资一套昂贵的地籍簿系统。登记仅意味着某个人或公司(也许被确定为一个虚设的公司)要对评估的财产及时纳税。这并不会泄露财产所有权的模式。而且,评估过程也不必涉及复杂且昂贵的价值计算,这也可能是引发冲突和导致滥用的源泉。按面积计算的物业税,类似于英国的房屋税(或称“地方政府税”,Council Tax),也许就足够了。一个城市各城区的财产可以分成一系列小类别——按土地利用类型、面积和质量等——分类定税率。这种方法可以避免按最小单元进行的昂贵评估。重要的是保证任何评估过程都是透明的,评估结果公开,杜绝人情和关系。价值估价(或者一个地区物业税的税率结构)应该同时根据土地和结构来征收,根据使用权价格或房产出租价格来推导土地价值。

  4.47 对服务业征收增值税。另一个改革是把增值税征收范围扩大到服务业,替代服务业的营业税,由此服务和加工业部门获得同等的征税待遇。这样的改革可能鼓励超大城市更加关注发展服务业,而不是试图停留在工业上。然而任何服务业税收都面临的问题是难以征收,而且特别对是非正式部门中的小型服务业企业。

  4. Ⅴ 改革城市的行政层级

  4.48 中国应该废除“以大管小”的城市财政管理层级。不论规模大小,每个城市都应该有界限明确的行政区划并能够自主管理。应该通过改革制造一个公平的环境,使得无论是世界性的超大型城市还是小型的纺织业城市,所有城市都按其经济条件平等竞争和发展。所有城市和城镇都应该具有同样的税基、收入种类、减免权限,享受同样的政府间转移支付,并具有同样的开支责任。这带来有关农村地区治理的问题,以及如何决定一个城镇何时变成一个市。在许多国家,各城市的区政府有责任为一些农村村庄提供众多的服务,因为这些村庄的规模太小,难以提供较高成本的公共服务。随着这些区实现城市化,它们终将变成城市。大都市区可能含几个区以及数个城市。

  4.49 走向全面改革的一个立即可以着手的措施是,进一步扩大而不是限制低层政府的财政收入来源。随着城镇或城市的增长,它们的行政地位应该迅速提升,以便更好地服务于当地人口。目前急需对成长中的城市的合适行政地位进行综合评估,这个问题早该解决了。

  

  (作者为美国布朗大学经济学和城市研究教授。本文为作者“中国经济研究与咨询项目”结于2009年11月14日的最终报告,有删节。翻译、编辑时参考了《城市发展研究》2007年第4期所刊登的J. 弗农·亨德森先生同题中文稿。英文题:Urbanization in China:Policy Issues and Options。王国培编辑。工作邮箱:dfwanggp@wxjt.com.cn)

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文章来源:东方早报

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