中国的城市化:面临的政策问题与选择

选择字号:   本文共阅读 891 次 更新时间:2013-01-22 23:37:42

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J·弗农·亨德森  

  在20世纪90年代,中国半数新增的城市人口只是简单地由当地重新规划将农村划为城市而实现的;移民高度本地化的结果是分散的城市化,这使得中国大多数城市的规模太小而不能有效利用城市集聚经济,限制了城市生产力的提高和经济增长。如下页图1所示,相对于其他国家,在2000年,中国人口在100万到1200万的大城市的数量明显较少。虽然中国有规模尚可的大城市,如上海、北京、广州,但研究表明,在1997年很多地级城市只有有效规模的一半。这类城市的规模扩大一倍可以使其单位劳动力的实际产出增长20%-35%。虽然一些城市在过去几年经历了大规模的人口流入,但中国总体仍是城市数量众多、人口规模不足。

  城市的经济结构

  3.8 与城市人口规模不足相伴而生的是城市产业的专业化程度不高。历史上,中国的计划经济使大多数城市都鼓励发展门类繁多的制成品生产,且一般是不经济的小规模生产。在大国,中小规模的城市趋向于高度专业化(如生产钢铁、汽车、纺织品和其他产品)。市场机制引导当地就业向一种产业或一些内在相关的产业集中,以充分利用生产的规模经济。较大的城市有更广泛的经济基础,而且更加专注于高技术产业和商品与金融服务。不过,它们仍然是专业化的。中国正在向这个方向快速发展,并且很多无利可图的本地生产线被放弃。然而很多城市继续支持本地那些几乎不具比较优势的产业或生产规模低于最小经济规模的国有企业生产。

  3.9 中国正处在制造业应该从大城市向中小城市分散的发展阶段。虽然这种分散正在发生,但却受到阻碍。城市领导人基于他们受到的训练和经验,往往偏好于制造业,同时他们也有财政上的动因愿意继续保有制造业,因为这可以分享制造业产生的增值税,尽管服务业能够产生营业税。拥有更多权力和资源的行政等级较高的城市,利用不平等的优势吸引制造业及建立产业园招商引资,而此时它们恰恰应该更关注服务业的发展。这一点阻碍了制造业分散的进程和中型城市的发展。

  3.10 对非常大的城市而言,最根本的经济基础是商业服务和金融部门,但在中国这些部门很小(尽管在快速成长)。许多商业服务活动(如广告)最近才从政府的广泛控制下解放,但其他活动(如法律和金融服务)仍在严格的监控之下。透明的、自治的法律和金融体系的缺乏,是在中国出现像东京、伦敦或纽约这样的国际化大城市的主要障碍。

  双重隔离:城市移民的生活状况

  3.11 与其他发展中国家相比,在中国,从农村流向城市的移民因政策的原因而受到歧视,导致城市社会的二元性。农村的移民或者被拒绝享受基本的公共服务,或者只能在很高的成本上得到低质量的服务。他们没有资格参与基本的职业培训项目,而且大多数没有参与当地的社会保险(失业、健康、意外)和社会保障计划。

  3.12 不容忽视的是,在许多发展中国家中,即使没有官方认可的歧视,移民也要忍受糟糕的城市生活条件和随之而来的问题以及社会动荡。而中国的情况则因两个关键的不同而更加恶化。

  3.13 尽管国务院最近制定了政策措施,但在其他国家中移民可享受的一些基本福利——移民的孩子们原则上可得到与其他居民同等的受教育机会、移民自身接受职业培训——在中国仍然得不到。因为知识积累是经济增长的基础,所以,缺乏高质量、价格合理的教育也是对以后的劳动力质量和经济增长产生严重的负面增长。

  3.14 在发展中国家,大部分农村向城市的移民被看作永久性的移民;然而在中国,过去政策的一个隐含前提是,移民是暂时性的或“候鸟式”的,尽管移民完全融入城市的长期趋势不可逆转。由此引出了重要的问题。一个问题是,移民在城市中安家投资的机会受到限制,因为他们在农村的财产不能转移,而且他们没有进入城市信贷市场的资格。在其他国家,移民可以自由地卖出他们在农村的土地和他们在当地农村企业拥有的股份。然而,正如后面将要讨论的那样,在中国却不是如此。这种财产的不可流动性影响了移民将财产转移到城市以购买住房、开办企业、融入城市社会的能力。在许多其他国家中,虽然当移民流向城市时一开始可能租房,但一般他们很快就搬到自有的房子里。比如在巴西,属于全国人均家庭收入最低的20%部分并且在20世纪90年代迁移到城市的移民中,有60%的人到2000年时已经有了自己的城中住所。

  城市的治理机制

  3.15 中国的市长好像是他们城市的CEO。上级政府给他们确定考核标准、下达业绩目标,他们对业绩负责。大多数市长的精力集中在经济增长和发展问题上,而对经济发展的关注来源于计划经济时代。在一个现代经济体系中,资源配置取决于市场力量而不是市长,而且市政府的本来角色是服务市民,包括提供好的学校、防止犯罪、维护公园、清洁街道、提供洁净水、污水处理和排水系统等。在大多数国家这些几乎是当地政府的全部支出项目。

  城市的行政层级:倾斜

  3.16 中国的城市体系在一个严格的直辖市、省会城市、其他地级城市和县级市的行政层级上运作。这有两个特点:第一,较高级别的城市“监督指导”较低级别的城市;第二,较高层级的城市享有更大的决策自主权、更多公共财政资源、更容易得到交通方面的便利。许多小城市和农村地区没有足够的财力投资公共服务。较大的城市看起来更容易得到“预算外”收入,而且有些得到了中央政府明显的高水平的公共基础设施投资。2009年7月发表的一项研究表明,最富有的5个省份的公共开支比重是最穷省份的3倍。

  3.17 而在世界很多地方,由空间上不重叠的管辖权定义了一般目标政府和特殊目标政府。不同管辖权之间,一般目标政府享有同等的权力,特殊目标政府也一样。因此,地方政府负责提供哪些具体服务是清楚界定的,不同地方政府在公平的基础上竞争资源。当然,全国或省级政府可能在实践中进行干预,以照顾首都或其他精英聚集的城市。但一般而言,总的趋势是使所有的城市,无论大小,都能够在平等的基础上竞争。

  3.18 更进一步讲,在中国城市层级体系里,层级顶端城市里的企业更容易得到国内资本和外国直接投资(FDI)。研究表明,中国资本投资回报率在小城市和农村地区更高,这一不寻常的特点表明,在受到优待的地区投资相对过度。研究更进一步表明,在中国处于层级顶部的城市不是天生比其他城市更有生产力。但是银行领域和资本市场缺乏全面改革表明,资本分配不是按照市场准则进行的情况很普遍。

  3.19 很有趣,资本大量分配到城市体系最高端。

  3.20 这种偏爱会导致什么问题呢?首先是资本配置不当。比如,在存在高回报的投资机会时,把资本投入到低回报的活动中。第二个问题则更隐秘:在很多发展中国家,偏爱政策导致国家首都或精英城市有更好的工作机会和公共服务水平,因而过多的移民被吸引到这些城市。移民对金钱的追逐通常会造成一个过度拥挤、管理很差的超大城市,生活质量很低。在中国,以前的移民管制导致移民流向本地的小城镇。随着管制放松,这一模式改变了。比如,在1996年-2001年期间,省会和直辖市人口的增长率(包括居住6个月以上的移民)是其他地级市的2倍和县级市的4倍。虽然其中的一些城市仍然能够吸纳外来移民并从人口增长中受益,4个直辖市和一些省会城市的规模却已经接近超大型城市了。而且,移民不会必然地选择流向其人口增长能给中国带来最大收益的那些城市,而是选择在层级制度中有特权的城市。

  

  4.未来十年城市化的政策选择

  

  4.1 必须通过关键的政策改革来对个人和城市管理者提供有效激励,使他们能够就城市规模、移民和空间布局等问题做出恰当决策,减少依赖上级政府发出的针对性不强的行政命令和定量指标。这种改革将提高经济增长潜力,增加粮食安全,减少城乡收入差距,推动可持续发展。增长潜力取决于两个因素:(1)依然巨大的农业剩余劳动力,以及加大投入、土地改革带动的巨大生产率提升;(2)城乡收入和生产率的巨大差距。低生产率人口转向高生产率有助于增长。并且,城市化助推规模经济和国家的知识聚集。不然的话,大量的劳动力分散在农村部门,分散在乡镇企业和农地上。

  4.2 中国改革主要是自上而下的(比如,来自国务院和中共中央)。我们的讨论经常始于诸多潜在的经济、社会改革以及正在进行的改革。问题是,地方政府可能阳奉阴违,或者由于需要地方政府开支而没动力推进。在讨论这些相关改革后,我们再讨论政府的改革,这能增加经济、社会改革实施的机会。

  4.Ⅰ在快速城市化进程中统筹城乡发展

  4.3 这部分将着重考虑4个方面的政策,即减少城乡收入差距、促进和谐社会建设、防止城市贫民窟蔓延、避免过度拥挤的大城市病。改革的目标是促进城乡统筹,建立全国统一的劳动力和资本市场。统一市场可以使这些资源自由流动到生产效率和回报最高的地区,无论它是一个大都市还是一个生产纺织品的专业小镇。统筹发展对于全国范围的经济效益和可持续的现代化以及增长都是很关键的,对于减少城乡工资差距也具有很根本的意义。改革的另一个目标是中国必须尝试汲取诸多拉美国家过去的教训,立即开展政策和制度改革,促进农村移民更好地融入城市社会,避免城市贫民窟蔓延。

  消除农村剩余劳动力进入城市的障碍

  4.4 纵观历史,中国的人口迁移是受管理人口流动的户籍制度控制的。这个制度极大地阻碍了人口迁移,因为它使得移民可获得的个人福利远远低于移民促进中国经济增长的巨大社会效益。这个政策改革的目的就是促进形成一个自由的、竞争的全国性劳动力市场,而不是一个管制得很糟的劳动力市场,这类似于中国经济改革中建立统一的商品市场那样。

  4.5 第一项“改革”是观念的改变。前面讲到,中国的移民经常被看作“往返旅行”现象。为未来增长计,需要认识到移民将是而且应该是永久的,需要认识到家庭的需求,不仅仅是单个移民需要安顿下来。移民不只是雇员而是城市定居者。

  4.6 必须进一步改革户籍制度,使有什么户口同是否有资格享受城里的公共服务、信贷和住房、社会保险和社会保障、教育和就业培训相脱钩。这种脱钩将有利于鼓励移民从低产出的农业转向高生产率的城市工作,从而促进经济增长和缩小城乡收入差距。为了未来持续增长,各类改革应该充分认识到,未来的移民必将也应该是永久性的,各种安排要满足移民者整个家庭的需求,而不是只考虑单个移民者的自身需求。更重要的是,这种改革将消除基于户籍制度的城市二元社会的概念,那种概念从长远来看将有害于社会政治稳定。

  4.7 除了以下将具体讨论的改革措施,对目前正在若干省份试点的更全面的户籍制度的改革,可以考虑在全国范围内推广,一个范例是容许在省内自由迁移。这可以通过重新调整户籍制度来完善,由此,居民是否享有公共服务、教育、工作等权利可以在省级层面来界定而不是在村的层面,这使得同一个省的户籍人口具有统一的享受服务、教育、工作等方面的权利,不论他是来自于城市还是农村。省内自由迁移一般而言会促进城市人口集聚,并分流诸如上海和北京这样的高人口密度城市迁入人口。不同的范例可以借鉴以形成适用于所有城市的政策,如一旦一个家庭的户主在城市有稳定的就业,不论其来源,就给予其家庭成员当地户口权利;稳定的就业可以界定为一合理时段的工作(如一年或更短一些的时段),不管这些就业是在正式的或非正式的服务部门。尽管这样会给北京和上海这样的城市带来人口压力,需要有相应的资本市场和财政改革相配套,这在后面将有所讨论。

  4.8 一个值得关注的问题就是不断增加的人口迁移导致农村年龄结构变化,使农村存在比较严重的老龄化问题。子女对老人的孝敬赡养可能随着人口迁移而消失。一旦移民融入了城市生活并抚养城市家庭,给老人的汇款可能减少甚至变得不够。作为解决问题的第一步,低保可以扩展到农村老年人,以确保他们有足够的收入。

  投资于农村的劳动力、农民工以及他们的孩子

  4.9 中国在工业化和城市化进程中一个巨大优势就是有受过相对良好教育的农村劳动力。根据2000年人口统计,大概有75%以上的农村劳动力具有初中教育以上学历,在完成了学校教育的农村人口中,这个比例甚至更高。这意味着农村劳动力在进入城市时已经拥有了基本的技能。这在发展中国家是不寻常的,这有利于中国实现较高经济增长率。中国面临的挑战是如何保持和改进这一良好记录,因为从上个10年开始,投入农村教育的资金显得不足。虽然从2006年开始,农村教育投入有了一些改观。

  4.10 第二个绝对重要的改革是鼓励城市公立学校按照与本地户口所有者同样的条件招收移民的孩子,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:东方早报

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