鲁楠 高鸿钧:中国与WTO:全球化视野的回顾与展望

选择字号:   本文共阅读 685 次 更新时间:2013-01-20 23:55:01

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鲁楠   高鸿钧 (进入专栏)  

  

  摘 要:中国在适应“入世”挑战的过程中,完成了重返世界体系、转向市场经济、推进法治进程、改变封闭国家观念、转变传统诉讼观和政治法律文化等一系列重大变革。在这一过程中,中国得以重新理解WTO的性质、作用和当代趋势,认识到 WTO是一个促进和平的国际组织,是一种宪法性构造物,具有规则导向和司法治理等特征。这一新型的国际组织,既是世界体系的产物,也是这一体系变动的风向标。“入世”十年,中国、WTO和整个世界格局都发生了巨变,中国调整战略变得十分必要。这种战略应包括四种转变,即从“经济入世”转向“法律入世”,从“开放推进改革”转向“改革推进开放”,从具备实力优势转向兼具道义优势以及从随机应对转向积极主导。

  关键词: 入世; 法律; 全球化; 世界体系; 中国战略

  

  中国历经长达 15 年的“复关”与“入世”谈判,于 2001 年 12 月 11 日正式成为世界贸易组织的成员。转眼之间,中国“入世”的第一个 10年已经过去。从世界体系和全球化的视角回顾过去,反思当下,展望未来,有助于我们总结经验,吸取教训,更积极地把握历史机遇,更主动地应对时代挑战,从而更富有成效地影响世贸组织和其他国际组织的活动,乃至影响全球化的进程。

  

  一、“入世”改变中国: 对挑战的适应

  

  回首中国“复关”与“入世”谈判 15 年和“入世”10 年的历程,我们会发现,中国在适应“入世”挑战的过程中,以独特的勇气完成了以下重大转变。

  第一,“入世”使中国重返世界体系。20 世纪 80年代,中国在改革开放方略确立和启动后不久,就恢复了在世界银行和国际货币基金组织的地位,随后毅然决定“复关”和“入世”,并于 21世纪之初,实现了自己的愿望。自“二战”之后,这三个国际组织已然成为世界经济的“三大支柱”,仅世贸组织涉及的贸易就占世界贸易总量的 95% 以上。如果说 20世纪 70年代的中美邦交正常化和中日恢复邦交,是中国放弃“冷战”思维和拒斥世界体系的积极信号,那么,中国恢复在世界三大经济组织的地位,便是中国重返世界体系的勇敢行动。

  “二战”的“热战”刚刚结束,世界便进入了“冷战”时期。所谓的“世界体系”被认为是资本主义的天下,联合国不过是这个体系的“司令部”,美国则是它的“总司令”,至于世界三大经济组织(世贸组织之前的 GATT 即关税及贸易总协定仅仅是个“协定”),不过是这个体系的三大经贸推手。这个体系的中心是美国为首的西方国家,共同标识是姓“资”,真正的金库是老牌金融机构,而世界银行和国际货币基金组织不过是这个体系的济贫与救急的“理财部”,至于早先的GATT和后来的世贸组织,不过是这个体系的“富人俱乐部”。与这个体系相对立的则是姓“社”的国际联盟,它的司令部是苏联,联合国是它进行国际斗争的政治舞台,而经互会则是它与世界体系相抗衡的经济同盟。在这个阵营中,尽管出现了巨大分化,但在对抗世界体系上,却维持着一致性,只有少数几个东、中欧国家以“进口承诺”的方式加入GATT。

  在“冷战”尚未结束之时,中国恢复在世界银行和国际货币基金组织的地位,尤其是“复关”和“入世”行动,背后的巨大挑战是破解“冷战”思维和格局,超越意识形态之争和“姓社”与“姓资”对立,重返世界体系。中国正是不失时机地运用了这个机会,在重返世界体系的过程中,推进了改革和开放,深深地改变了自己。无可否认,在这个过程中,邓小平等领导人的眼光和魄力起到了重要作用。中国“入世”10年的实践证明,如果说中国近代的第一次对外开放,是受迫于列强的坚船利炮,那么,中国“入世”所带来第二次对外开放,则是主动的历史抉择;如果说世界体系想利用中国“入世”把这个世界大国圈进来,那么,中国则成功地利用了这个机会实现了“走出去”; 如果说美国等西方国家试图通过操控 WTO的游戏规则“驯服”中国,那么,中国却在适用和熟悉游戏规则的过程中拥有了反制的能力。如果说实践已然表明中国“入世”并非背负“三座大山”,而实际从中深深获益,至少利大于弊,那么,我们就要庆幸当初对于机会的准确把握;如果中国错过了这次历史机遇,那么,改革开放的进程就会延后。中国可以不“入世”,但代价是游离于国际贸易体系之外; 中国可以晚“入世”,但付出的代价可能更大。

  第二,“入世”推动了向市场经济的转型。根据世贸组织的“一揽子承诺”原则,申请“入世”的国家必须整体上满足 WTO的要求。中国虽然以发展中国家的身份申请“入世”,在一些领域可以获得“优待”,但实行市场经济这一最低条件必须满足。仅仅这一点,对当时的中国来说就构成了巨大挑战。放弃计划经济体制,不仅在思想观念上存在不可逾越的障碍,而且在实践中存在急剧转轨的困难和风险。实际上,从计划经济到“有计划的商品经济”,再到“计划经济与市场调节相结合”的转变,就经历了漫长和艰辛的过程。

  当然,不能把中国实行市场经济简单地归因于“入世”的压力,但“入世”无疑推进了这个进程。如果没有市场经济,多元的所有制几乎是不可想象,不同经济主体的主动性和创造性不可想象,大量外资涌入和“中国制造”风靡世界不可想象,中国在经济总量上成为世界第二大经济体更不可想象。尽管市场经济存在一些负面效应,但总体而言,它对于计划经济的优势已不容置疑。如果说新中国的建立终结了“挨打”的历史,那么,市场经济的确立和发展,则使中国告别了“挨饿”的时代。市场经济的确立虽然并不意味着民主的实现,但它的自由和平等精神有助于民主的发展;市场经济的发展虽然并不意味着法治的进步,但市场经济要求法治的原则与之相适应;市场经济虽然并不一定改善民生,但市场经济所带来的效率无疑为改善民生提供了更丰厚的资源;市场经济虽然并不意味着会自然提高一国的世界地位,但市场经济带来的经济增长可以帮助一国摆脱“弱国无外交”的窘境。当我们目睹中国综合国力的空前提高和世界地位的不断上升,我们一定不会忘记,从计划经济转向市场经济是正确选择,而这种转型的背后虽有诸多原因,但应对“入世”的挑战无疑成为重要动因之一。

  第三,“入世”推进了中国法治的进程。在苏联的社会主义模式下,主要治理模式是政治统合而非法律治理,是不断革命而非渐进改革。政治统合的方式是政策导向的行政管理,而不断革命的表现是周期性的政治运动。这种治理模式的弊端逐渐暴露,在中国,其极端形式则是“大跃进”和“文革”。“文革”结束后,中国鉴于人治的教训和运动的恶果,开始走上法治和改革之路。然而,正如计划经济转向市场经济面临着重重困难,从人治转向法治也步履维艰。

  当此之际,“入世”的挑战为中国转向法治之路提供了推动力。因为按照“入世”要求,中国必须把政出多门的“红头文件”变成统一的“黑字法条”;把“内部规矩”变成“公开规则”; 把诉诸内部审批、指令配额和特许制度变成依法管理的“开放市场”;把诉诸政治、行政和民间调解的纠纷解决机制变成诉诸司法解决纠纷。当然,中国实行法治主要源自国家管理和社会治理的内在需要,但“入世”这种外在挑战无疑推进了中国的法治进程。首先,在20 世纪 90年代中后期,确立了依法治国的方略,保障人权的条款正式入宪,《立法法》的颁布,使得中国法律渊源及它们之间的位阶关系首次得到明确。其次,在短短两三年时间,仅中央各部委就清理法规多达2 000 多件,废除了 500 多件不合WTO 规则的法律法规,加上地方政府清理的文件,共清理了 90 000多件。为适应“入世”要求,中国制定了《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》、《外资企业法》、《专利法》、《商标法》、《著作权法》等 9部法律,把反倾销、反补贴、禁止盗版以及保障措施的要求都载入其中。最后,中国在 20世纪 90年代中期推进了司法改革,司法组织和律师执业迅速发展,审判公开和对程序的强调旨在确保司法公正,而民事案件引进对抗制程序则是司法改革的重大突破。与此同时,《行政诉讼法》的实施正式开启“民告官”之门,使得几乎不受监控的行政权开始受到民众的公开质疑,并被置于司法的审查之下,而在法院系统内部行政审判庭的建立,则是这个领域发展的重要成就。此外,为了有效处理知识产权问题,满足“入世”有关要求,还在法院中设立了知识产权庭。通过法律法规清理和一系列制度改革,中国初步建立了按照市场经济规则运行的外贸法律体系,这些举措不仅超出了WTO 成员国的预期,而且为 2001年“入世”打下了坚实的基础。凡此种种,推动了中国法治方略的及时确立,推动了政治统合向法律治理的转变,增强了法律规则的透明性、一致性和统一性,建起了适应“入世”要求的法律体系,强化了司法的地位和作用。

  第四,“入世”改变了封闭的国家观念。按照民族国家模式的理解,国家主权至上而且绝对,政府可以全权处理国内事务,不受外部影响。然而,根据“入世”的要求,国内的政策、法律、税收乃至行政管理,都要符合世贸组织有关协议,这就是说,“入世”的结果是“世入”,即WTO的法律和其他要求进入有关国家内部,若一国的法律和政策以及管理体制与之冲突,必须做出让步和调整。另外,就中国而言,行政法虽然承认了对具体行政行为的审查制度,但抽象行政行为则不受司法审查。然而,中国“入世”的一个挑战就是,作为行政立法的抽象行政行为,也必须接受WTO 的审查。与此同时,产业政策、财政政策以及涉及汇率的货币政策,也都被置于 WTO监控之下,与之冲突就可能引起争议,招来指责,引起诉讼并可能导致败诉。在立法层面,“入世”改变了过去关门立法的习惯,受到“透明度”原则的影响,越来越多的立法开始公开,其中征求意见的对象还包括海外来华的公司和公民。这一切,发生在全球化时代,各国之间相互依存,你中有我,我中有你,传统的绝对国家主权观念和“内部事务”绝对处理权的思维,都受到了挑战。这对于发展中国家,尤其对于具有殖民地或半殖民地经历的国家来说,转变传统的观念和思维,既十分敏感,也极其困难。

  第五,“入世”改变了传统的诉讼观。在中国传统的熟人社会和面子文化中,一般人被起诉都被认为有失面子,至于达官显贵则更难以容忍成为法庭上的被告,因而“八议”制度通常可以确保“刑不上大夫”,除非犯有“十恶”之罪。然而,“入世”的结果是,中国的行政机关和国企常常使中国成为WTO 的被告。这些在国内高高在上的机构和企业,却要到国外充当被告,自然觉得面子丢尽,且“有损国家形象”。当然,这些成为 WTO被告的机构或企业的主管领导,也会将下属受到起诉视为“国际耻辱”。改变中国传统的耻讼观,成为“入世”过程中对中国的一个重要挑战。

  与此同时,中国传统法律文化中,注重实质理性,而忽视形式理性和程序理性,认为“有理走遍天下”。但是,在 WTO的诉讼中,注重的是形式理性和程序理性,而能否“胜诉”并不在于是否真正“有理”,而在于其“理”是否于法有据,并依据程序进行充分举证,最终说服作为“法官”的专家小组和上诉机构。一旦败诉,没有“御状”可告,任何申诉的机会都不存在。这对于在中国法律文化中生活的人们,尤其是对于高级官员,在诉讼观念上无疑是一个很大的冲击。

  第六,“入世”冲击了谈判官员的“官念”。“复关”和“入世”的谈判官员,在国内都是身居要职的高官,偶尔到国外访问,也享受贵宾的待遇。然而,在参加谈判中,他们面临的是一百多年来中国涉外谈判同行都会遭遇的窘境。他们语言不通,缺乏相关的专业知识,“官气”过盛则担心谈崩,回来不好交代;“让步”太多,则担心有辱使命,承诺难以兑现。中国谈判工作组最初涉及的谈判问题就有 500多个,其心态受到的挑战和冲击不难想见。谈判整整持续了 15年,这种对耐心与毅力的挑战,都会影响谈判的进程和结果。他们需要放下面子,甚至个人尊严,从大局出发,在 WTO谈判中为中国争取更有力的地位,并说服中国的决策者和一般公众,为了“入世”而不得不做出某些不可避免的让步和妥协。

  总之,中国过去 30年的改革由于历史的惰性和现实阻力,不得不通过对外开放来推动,而对外开放的重要战略性行动就是“入世”,因而可以认为,“到目前为止,还没有哪个国际组织能够像 WTO对中国法治的发展产生过这样大的影响”。

  

  二、中国与世界: 全球化时代重新理解 WTO

  

  WTO 源自“二战”后的 ITO 计划,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:清华大学学报(哲社版)2012.6

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