摘 要：伴随国际国内政治经济形势的不断变化，以及社会主义市场经济体制下各种改革措施的出台和深化，因新旧体制交替引发的各种问题和矛盾大幅度增加，社会矛盾凸显，利益分配不均，收入差距扩大，各种利益冲突明显加剧，群体性治安事件因而呈现出多发态势。近年来群体性治安事件数量明显上升，参与人数也不断增多，组织程度较高，对抗性明显加强，行为方式也趋于激烈。因此，我们必须做到未雨绸缪，综合运用政治、法律、经济等手段，主动化解各种社会矛盾和问题，积极预防和妥善处置群体性事件。从正确认识群体性治安事件入手，分析它的现状及特征、产生的原因，从而探讨建立健全预防机制，搞好各利益群体、各社会阶层间关系的调整。
关键词：群体性治安事件；现状；成因；预防对策
目前，我国正处在社会转型的特殊历史时期。随着我国政治经济体制改革的不断深入和市场化进程的加快，我国的社会结构、经济结构、利益关系和分配格局都发生了重大变化。与我国经济持续快速增长相伴随的是，社会各阶层的收入差距不断拉大，加上社会分配不公、社会保障不力等因素交相作用，社会结构呈现某种明显的分化趋向，由此而导致的各种社会问题也纷至沓来。
改革开放以来，随着我国法制建设的逐步加快，人们的法律意识得到不同程度的强化，但是当自身利益受到损害或为了争取更大的利益时，事件参与者们却往往抛弃法律手段而宁可聚集起来，通过越级群访、非法游行、冲击政府、堵塞交通、罢工罢课等形式，进行所谓的施压性“维权”。“近几年来，那些已退休的工人为了争取应有的福利待遇，下岗了的工人为了获得劳动的权利，正在进行国有企业改制的工人为了保住工作岗位，生活在完全资本主义体制下的雇佣工人提出‘发放足额工资’及改善工作条件等目标”。贵州“瓮安事件”和湖南吉首市“因非法融资引发的社会群体性事件”是近些年来尤为典型的社会公共安全事件。特别是一些突发性强、涉及面广、规模大，行为剧烈、危害严重的群体性治安事件甚至危及国家政局稳定。在我国构建社会主义和谐社会的大背景下，群体性事件成为和谐社会中最不和谐的音符。在实际工作中如何妥善处理群体性治安事件，已成为党政机关和领导干部非常棘手的一件事，也是公安机关在维护社会治安中遇到的一个难题。因此，从理论上研究新形势下群体性治安事件的现状特征和性质，认清其发生的原因和发展趋势，对在实践中找出预防这类事件的科学方法具有重要意义。
一、我国群体性治安事件的现状
群体性事件并不是一个严格的学理上的概念。在我国不同历史时期，对这一概念及其内涵的表述也不尽相同。但从群体性事件的这些定义中不难发现，它们都突出表现了群体性事件的破坏性和对社会的不良影响，隐含着群体性事件的违法性。进入２１世纪以来，随着党和政府对群体性事件性质认识的深入，人们对群体性事件的表述也发生了变化，更突出地强调了群体性事件系人民内部矛盾的性质，由此也决定了对待此类事件的处理方式和手段的变化。目前，人们一般认为，所谓群体性事件，是指因人民内部矛盾引发，由一定数量的人员参与，具有一定组织和目的的集体上访、集会、阻塞交通、围堵党政机关、静坐请愿、聚众闹事等，并对正常的生产、生活和社会秩序造成一定影响的群体性行为。根据公安部制定的《公安机关处置群体性治安事件规定》，群体性治安事件是指聚众共同实施的，违反国家法律、法规、规章，扰乱社会秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私财产安全的行为。［１］
（一）数量明显上升、参与人数不断增多
据公安部的统计数据表明，１９９３年到２００３年这１０年间，我国发生的群体性事件数量急剧上升，年平均增长１７％，由１９９４年的１万起增加到２００３年的６万起，增长５倍，参与人数也由约７３万人次增加到约３０７万人次。２００５年我国发生的群体性事件数量达到８．７６万起，平均每天达２４０次之多，比２００４年增加６．６％，其中２００５年发生的较大影响和规模的社会群体性事件约占全年群体性事件的５．１％，２００６年超过９万起。据有关部门统计，１９９６年至２００１年全国群体性治安事件发生数量的年增长率分别为：１９９６年９．８％，１９９７年９．８％，１９９８年５６．９％，１９９９年３０．５％，２０００年２４％，２００１年４．８７％，２００２年１９％。年平均增长率为２２．１６％。２００２年的发生数量是１９９６年的４．１倍。同期群体性治安事件参与人数的年平均增长率为２３．４９％。２００２年的参与人数是１９９６年的３．８４倍。［２］
（二）规模明显扩大
总的来说，近些年发生的群体性治安事件一般规模并不大，涉及人数也不多，但近些年群体性治安事件有人数明显增多，规模也日益扩大的趋势。现在的群体性治安事件动辄成百上千人，成千上万的超大规模也有出现过。
（三）群体性治安事件的参与主体呈多元化趋势
以往群体性治安事件参与人员主要是企业职工和农民，成分比较单一。近年来发生的群体性治安事件中，参与主体日趋多元化，既有企业下岗职工、离退休人员、农民，也有城镇拆迁中的动迁户、水库地区的移民、党政机关分流人员，还包括宗教界人士、复转军人和个体工商户等各种成分。相当数量的较大规模的群体性事件往往是由个体冲突演变为群体冲突，由单个群体冲突演变为多群体冲突，甚至迅速波及到其他地区和行业。这类群体性事件，参与人员众多，成分复杂，几乎覆盖了社会各个阶层和职业群体，参与主体呈现出明显的多元性和复杂性特征。［３］
（四）群体性治安事件的组织性趋向明显
群体性治安事件一般都有一个酝酿到爆发的过程，群体性治安事件一般由其核心层次的人员酝酿，这个层次的人员一般人数较少，其行为动机和目的明确，参与谋划、组织，有预谋的进行活动，这些人往往有较强的宣传鼓动能力，有的还有一定的社会地位和社会背景，他们利用群众的一些不满情绪或合理要求向政府施压，在这种情况下群体性治安事件往往变得有计划、有步骤、有准备了。组织程度越高，事件的持续时间就会越长，当然处置的难度也会增大。
（五）群体性治安事件的对抗性明显加强
近年来，一些群体性治安事件对抗性、暴力性有加强的趋势。一些参与人员总抱着“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”的心理做出一些冲击党政机关、拦截火车、阻断交通等过激行为。甚至出现打砸抢烧，破坏公共设施，打伤人民警察等情况，这些情况违反了法律，破坏了社会稳定，甚至伤害到人民的生命、财产，已经构成较为严重的治安事件。
自上世纪９０年代中期以来，我国群体性事件从总体上呈现不断加剧的态势。一是从数量上看，不仅各类群体性事件的总体数量不断上升，而且规模较大、影响严重、冲突激烈的群体性事件也呈上升趋势；二是从参与主体看，既有离退休人员、下岗职工、个体工商业者，还有农民、教师、学生、在岗职工和其他社会各类人员，基本上涵盖了社会各个阶层及职业群体；三是从引发原因看，既有因土地征用、城市拆迁安置、环境污染、工资福利待遇等引发的群体性事件，也有因企业改制、兼并破产、民间纠纷、对现行政策不满等其他原因引发的群体性事件。绝大部分群体性事件是由前类原因引发的；四是从行为方式上看，主要是聚众冲击党政机关、聚众阻塞交通、非法游行示威等。
二、群体性治安事件的成因分析
（一）转型期社会利益格局发生变化，是构成群体性治安事件的主要原因社会历史的演变不是匀速的，有时变化较快，有时变化较慢，根据速度的快慢大体上可以分为常规发展时期和转型过渡时期。在常规发展时期社会的变化比较缓慢，表现为政治稳定、经济有序、社会安定、思潮单一，社会生活的变化较小，思想观念的方向一致，和谐有序是这个时期的主要特征。然而，在社会常规发展时期，表面的平静之中却孕育着变迁的可能，当变迁的条件一旦成熟，社会马上进入转型时期。［４］
社会改革引发社会转型的关键在于改变了社会利益结构，改革的实质就是改变社会的利益关系，对社会利益进行重新分配，剥夺一部分人的利益而增加另一部分人的利益。最基本的利益关系发生变化之后，社会的其他方面也随之发生变化，整个社会进入转型时期。中国的改革就是一个最生动的例子。随着改革的不断深入，中国社会的利益结构发生了变化，社会上出现贫富不一、形式各异的不同利益群体，利益群体对社会任何一方面的变革，会表现出不同的价值评判标准，做出不同的行动反映。目前我国城镇处于绝对贫困的居民总量农村至少有约为３０００万。而在城市的下岗、待业和无业人员也将近有３０００万。这一群体是比较庞大的，他们对于社会变革的承受力非常弱。就经济承受力而言，贫困群体的自救力也相当有限，而贫困往往使他们缺乏自信、焦虑自卑甚至自暴自弃，对社会舆论和政府的相关政策、改革举动相当敏感，一有不利就很容易爆发。
第一，国有企业改制、转制过程中的一些新问题、新矛盾没有得到妥善解决。当前我国正处于经济体制转型的重大社会变革时期，这必然引起社会结构和利益格局的相应调整，出现一些新的问题和矛盾。例如，２００９年兰州某国有公司分离破产重新组合的六家公司职工约３００余人，围堵公司领导办公大楼，并打出横幅“同是公司人，我们要吃饭，生存要平等，要和谐”，要求重回公司上班。起因在于２００７年该公司破产重组过程中，六家分公司从总公司分离出来成立独立法人，同时这六家公司的职工也分离出来，后分离出的六家公司由于经营不善，职工待遇随之降低，各公司均要求回归总公司。在多次商谈未果的情况下。六公司负责人组织职工围堵总公司领导办公大楼。从此案例可以看出一些破产、转制、改制的国有企业对职工重新就业安排不到位。国有企业的一些下岗职工，由于生活缺乏保障，很多人存在失落感和压抑感，他们不仅年龄较大，加之文化水平较低，技术无特长，下岗后很难重新就业，生活越来越困难，时间久了，怨气便多了，必然情绪激动，不理智。为了给自己讨个说法或改变目前的生活状况，一经有人牵头，极易一哄而起。从目前群体性治安事件反映的问题中，企业改制过程中的问题占了诱发群体性治安事件的相当大的比重。
第二，一些企业离退休人员养老金及社会保障方面面临的问题，使得由此引发的群体性治安事件屡屡发生。例如，２００８年在兰州某厂６０余名退休职工用桌椅板凳封堵了厂区大门，致使人员车辆不能出入。事件的原因在于该厂破产后，职工就医疗保险多次到厂里找清算小组询问医疗保险金的交纳问题，但始终没有结果。因此，６０多位职工自发组织起来围堵厂区大门。
因此，社会保障是市场经济运行的安全阀和稳定器，它关系到劳动者的切身利益，能在一定程度上调节贫富差距。但是一些国有企业在改革、破产、转制、结构调整中缺乏相应的配套措施或措施落实不到位，特别是社会保障体系不健全、不合理、保障能力低使一部分下岗职工、离退休职工和在岗职工的基本生活难以得到有效解决，甚至有的连最低生活水平也难以保证，从而成为引发群体性治安事件的一个重要原因。［５］
第三，改革和市场化运作使既得利益群体与管理者的矛盾尖锐化、公开化。在城市建设和管理中反映的问题比较典型。近年来，城市化进程突飞猛进，大大改善了城市居民的生存空间和活动环境，提高了人们的生活质量。但在城市建设和管理过程中也存在一些突出问题，引发一些矛盾和纠纷。［５］例如，城市改造涉及到的拆迁，城镇征地涉及到的补偿问题，工程建设中存在的各种质量问题以及城市物业管理等方面的机制不够完善等问题，如果这些问题得不到及时解决，都有可能引发群体性治安事件，这样会加大整个社会的管理成本，从而给人民和政府造成一定的损失。
（二）基层政府、组织的工作方式、理念与群众的需求之间存在差距，调控能力不足，忽视甚至侵害到群众的切身利益，是构成群体性事件的间接诱因
群体性治安事件的发生、发展一般都有酝酿，萌芽的最初状态，对其处置和预防也应当控制在这种初始状态中，而最容易掌握这种早期信息，具备这种发现和预防处置能力的就是我们的基层组织，因此，我们就应该充分调动和发挥基层组织的调控能力，将此类问题尽量解决在萌芽状态，以防其发生、发展、扩大，由此造成更大的损害，难以控制和处置。例如，２００９年甘肃省某有限公司建厂时，通过街道征用了某村３６户村民用地，并承诺为其建安置小区，但至今街道未建房。村民多次找到街道交涉未果后，便围堵该公司大门，要求增加过渡费，事情逐步闹大。这起事件就是由于街道没有正视群众的问题，基层组织基础工作能力不强，素质不高，化解和控制矛盾纠纷的能力相对不足，没有将事件消灭在萌芽状态而导致了事件的发生。
一般来讲，群体性治安事件现场氛围局面都十分复杂，处置事件和化解矛盾需要熟悉掌握法规政策，勇于正视群众的问题，做到依法调控，但有些基层组织连最起码的政策法规都不懂，也不会切实站在群众的角度考虑问题，没有设身处地的为老百姓着想，说出的话甚至会伤到群众，从而无法将问题和矛盾解决在初起状态，最终导致发展成群体性治安事件。
（三）司法权面对行政权的苍白无力，是群体性事件多发的重要原因
当某些群众的正当权利和合法利益遭到侵犯，很少有人到法院去，通过法院来维护自己的合法权益。如果群众的维权活动能够借助司法机关得以顺利实现，那么，他们何苦要采取群体性治安事件这种相当偏激的维权方式呢？究其原因，在于一些地方的司法机关不能够维护群众的合法权益。这一点，群众心里十分清楚，因而当他们的合法权益遭到侵犯时，根本就不指望司法机关能为他们说话、能为他们维权。一些干部对此也很清楚，因而他们才敢无所顾忌，敢于侵害群众的合法权益而不用担心承担相应的法律责任，公然违法而不必担心法律的追究和惩罚。这种极其不正常的状况源于复杂的历史与现实原因，必须痛下决心，尽早加以改变。首先要改变的就是“条块分割，以块为主”的司法体制，这种体制虽然发挥过巨大的历史作用，但是，随着时代的发展，它已经越来越不适应政治文明的需要，在全面建设小康社会的过程中，它的弊端暴露的越来越明显，严重的影响了社会稳定和社会发展。邓小平同志曾说过：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”“条块分割，以块为主”的司法体制，导致司法机关处于行政权的笼罩之下，缺乏应有的独立性和权威性，对行政权无法行使有效地监督，面对一些地方政府机关及其干部侵害群众合法权益的行为根本无力制止。司法权面对行政权的苍白无力，是导致一些地方集体上访、越级上访等群体性治安事件多发的一个重要原因，也是一些地方社会秩序混乱的一个重要原因。［６］
三、政府预防群体性治安事件的对策
群体性治安事件绝大多数属人民内部性质的矛盾，所以，在处置时要本着“宜解不宜结，宜疏不宜聚，宜顺不宜激”的原则，加强教育疏导，完善体制机制，达到标本兼治的目标。
（一）统筹各方利益，建立系统规范的社会保障制度
制度建设是从起点上分配利益和资源的措施。制度建设的公正意味着起点的公正。否则，势必导致利益分配起点的不公正，这是社会生活中利益冲突乃至群体性治安事件的根源。制度建设必须统筹兼顾各方利益，把弱势群体利益保护和民生建设作为制度建设的重点，坚决防止“行政权力部门化、部门权力利益化”等不良倾向，努力协调好公共利益与个人利益、权力与责任、强制与引导、立足现实和改革创新之间的关系，使制度反映和兼顾不同地区、不同阶层群众的利益，实现利益和资源初次分配上的社会公平，从制度层面上减少利益群体之间的利益摩擦和冲突，为有效防范群体性治安事件、构建和谐社会提供良好的制度保障。为此要依托政府的行政保护，制定社会保障制度，积极保护公民、法人和其他组织的合法权益，逐渐消除人们对政府的不满情绪，从源头上化解矛盾。
社会保障制度既是一项保障社会成员生产生活条件的措施，也是一项公平制度。它能通过两种方式对人们的收入进行再分配：一是横向再分配，即对交纳税收或保障费筹集到的资金，通过发放津贴等形式，直接转移给需要社会保障的人手中；二是纵向再分配，即把筹集的资金投入教育、住房、医疗等社会福利项目，间接地将高收入者的财产转移到低收入者手中。完善的社会保障制度是缩小收入差距，实现共同富裕的必要保障。我国目前的社会保障制度还存在一些问题：一是社会保障的覆盖面狭小，仅适用于国有单位和部分集体企业的职工；二是社会保障法律制度不健全，目前只有政府的政策规定，没有立法机关的法律规定，保障力弱；三是管理体制没有理顺，没有形成统一的管理体制。针对存在的这些问题，应重点抓好以下几项工作：第一，提高认识，高度重视社会保障问题。第二，建立社会保障的法律制度，包括失业保障制度、养老保险制度、医疗保险制度和最低生活保障制度。在上述各项制度中明确规定被保障人的范围，保障资金的筹集、管理和使用，保障机构与被保障人的权利和义务。第三，各级国家机关、企事业单位和其他社会组织，要采取有效措施，认真贯彻落实现行的关于社会保障的政策规定，实行社会共济，保护社会弱势群体，维护社会稳定。
（二）转变作风、深入基层、推进民主制度
要切实转变工作方式和工作方法，坚持科学决策、民主决策、依法决策，坚持深入基层、深入群众，变群众上访为领导下访，真心实意地帮助群众排忧解难。只要党群、干群关系越来越密切，群体性治安事件必然会越来越少。
从近几年发生的群体性治安事件看，大多发生在社会基层，虽然引发群体性治安事件的原因不同，但群体性治安事件发生本身就说明基层的群众对基层的领导或基层政权的不信任，如果基层的领导或基层政权能够按照人民的利益或意志办事，群众就不会聚集起来“闹事”。基层单位领导不为群众办事，不替基层单位的群众说话，不向上级反映群众的意见和要求，必然得不到群众的支持和信任。这种官本位的管理体制，是造成干群关系紧张、群众对基层单位领导信任降低的重要原因，也就不可避免地引发群众状告村干部或企事业单位领导的事件。因此，各级党委和政府必须要继续加强基层党组织建设和政权建设，加强民调、治保、联防等社区治安综合组织建设，完善基层社区组织、职代会组织制度建设，及时有效地做好基层群众思想政治工作，从而化解矛盾。同时，还要加强基层民主法制建设，提高干部依法处置事件的水平。
（三）理顺党政机关与人民法院的关系，充分发挥人民法院的职能作用
人民法院作为国家的审判机关，担负着审判工作的重任，其主要职责是对起诉的各种案件进行审判，通过审判，打击各种犯罪行为和解决各种纠纷。从某种意义上说，人民法院的审判工作是衡量现实生活中是非曲直的标准，也是是否正确执行法律的最终裁判者。
《人民法院组织法》第３条第２款规定：“人民法院用它的全部活动教育公民忠于社会主义祖国，自觉地遵守宪法和法律”。这一规定要求人民法院不仅应做好审判工作，同时要通过审判活动和其它活动对公民开展爱国主义教育和法制教育。要全面发挥人民法院的职能作用，不但要始终紧紧抓住审判这条主线不放，正确、及时、合法地审理好各类案件，还要不断拓宽为维护社会政治稳定和经济建设服务的领域，坚持审判案件与拓宽服务相结合，通过一切合法有效的方式，积极参与社会治安综合治理，化解群众之间的矛盾，从而实现惩罚犯罪，保护人民，维护社会治安和公共秩序、维护社会主义市场经济秩序以及教育人民群众自觉遵纪守法的目的。
我们党领导全国人民制定了法律，已经把自己的意志经过法定程序变为国家的意志，坚持党的领导，最根本的就是按照法律规定办事。同时还要加强宣传教育，培植公众对法院的认同与信任感。在我国，人们还没有形成以“打官司”来解决利益纠纷的习惯，在这种情况下，人民法院要发挥自己的职能作用，就必须加强对人民群众的宣传教育，向人民群众宣传法律知识，让人民群众了解解决纠纷的途径和方法。同时，努力改变自身形象，不断提高工作效率和水平，以实际工作成效取得社会公众的认同和信任，及时化解各种纠纷，为社会稳定发挥自己应有的作用。
（四）畅通利益表达渠道，将矛盾隐患解决在萌芽状态
有学者指出，近些年来，我们实际上已经陷入“维稳的怪圈”：各级政府将大量的人力、物力、财力用于维稳，但社会矛盾和社会冲突的数量非但没减，反而不断增加，在某种意义上已经陷入“越维稳越不稳”的恶性循环。而导致这种恶性循环根本上的观念和制度原因，就在于把人民群众正常的利益表达和社会稳定挂起钩来，将公民正当的利益诉求与表达视为不稳定因素，导致现有维稳思路往往以压制正当的利益表达为前提，这在基层政府的工作模式中尤为明显。因此，有效预防群体性事件，畅通利益表达渠道是非常重要的一环。具体应从四个方面着手构建：一是强化执政党的利益表达功能。应努力再造执政党的政治结构体系，使共产党组织能渗透到社会的方方面面，并提升其利益综合能力，使民众乐意将自身的利益需求向党组织反映。二是进一步完善政治协商制度，切实发挥政协组织的作用。在政协委员的遴选方面，应增加社会各界推举委员的方式，实现政治协商主体的广泛代表性。同时积极拓展政治协商的领域，应将体察民情、反映民意、推进民生改善纳入政协委员履职的范畴。三是改革和完善信访制度，形成党政部门统一领导、信访部门协调督促、标本兼治的“大信访”格局。各级信访部门应采取措施畅通信访渠道，加强相关法律制度建设，维护信访人员的合法权益。四是充分发挥现代传媒的作用，充分发挥媒体在信息收集方面的独特优势，制度化地表达群众诉求，反映群众心声。利益表达渠道一旦畅通，权利救济机制也必然同步配套，一些潜在的隐患就不再升级，和谐的因素将呈燎原之势。
参考文献：
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