简贵来:城镇化的冷思考

选择字号:   本文共阅读 1286 次 更新时间:2013-01-18 01:22:24

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简贵来  

  

  推进城镇化建设是中国改革开放三十年来一个最重要的社会经济抓手。中国经济发展到今天时,改革开放的增量“红利”已消耗殆尽,需要新的突破口提升经济发展水平。而长期积累的社会经济矛盾需要在更高的平台上以改革创新的方式去解决。城镇化是解决这个问题的抓手和出口。

  我们需要改变“三高”经济增长方式,改变城市人口过度增长带来的城市病,改变“内需”动力低下扭曲的经济结构,也需要更多的让人民享受经济发展的社会化成果。城镇化战略的提出和目的是适合目前的国民经济环境的,是难得的历史性机遇和挑战。

  但城镇化有自身的规律和操作方法,充分的研究它,掌握它的规律是目前决策者和社会有识之士的重要操守。城镇化问题关系重大,是中国改革开放以来遇到的又一个庞然大物。牵一发会动全身,关乎中国新一轮社会经济改革的深度和平台,关乎中国社会的发展方向和发展质量问题。同时它不仅仅是中央策动的政策,也是地方官员凸显业绩的重要抓手,不同的诉求被“契合”成为一种力量的时候,我们往往不用担心力度和速度问题,而是必须担心它是否会成为又一个大跃进或被扭曲?我们必须理性的进行研究和探讨城镇化建设的理论关注。

  

  一、城镇化应列入国家建设概念,确立顶层设计理论体系至关重要

  

  国家之间的对比中,城市化率是一个重要指标,发达国家的城市化率一般都在80%以上,尤其是新型发达国家和新型发展中国家在这个指标体系中比较明显。近几年中国的城市化率概念被逐步炒热,人们开始关注被逐步成为国家发展水平的指标了。但我们一直没有形成清晰的城市化的指导理论和规划,也没有研究明白中国的城市化道路怎么走?

  现在社会舆论认可的50%的城市化率其实是个伪概念。据有关官方统计部门结论是包括农民工进城打工,流动人口等等都统计在内的城市化率,这其中大部分人在城市中既没有固定住房,又不能享受城市人的社会福利,孩子的教育没有纳入社会义务教育体系,医疗几乎靠自己。他们是流动人口,年复一年的春运就是很好的例证。如果按户籍属地计算,我们的城市化率只有35%左右,无论从哪个角度看我们的城市化率给出的结论都是存在着很大的发展空间。

  城市化率的高低本身是一个现实,一个泱泱大国从农业化进入工业化时代的基本特征。我们应该明白这个底线,站在实实在在的城市化率基础上进行分析、决策才能长远而深刻。我们必须明白城镇化建设的机会不是一个时间概念,不是解决眼前经济问题的机会,它是一个过程,是改变中国社会经济发展模式的机会,是提升国民经济素质的机遇,是长期影响经济结构的路线图。我们必须清醒地认识到我们的城市化水平还很低,必须挤干城市化率的水份,面对现实。这需要决策者有足够的政治勇气和智慧来面对这个现实的决策基础。解决了这个根本的认识才能形成良性的制度建设和社会评价体系。

  城镇化的顶层设计必须在理论上解决集体土地改革问题,它是城镇化的最重要的根本问题。是城镇化问题顶层设计的底层部分。

  农村的集体土地本来就是新民主主义革命后期的产物,是人民公社政治条件下的土地权属,改革开放30多年了,人民公社已过眼云烟,继续执行着当时的集体土地政策是目前制约“三农”问题的制度性障碍,不可能释放农民利用土地、经营土地的热情和欲望。更不可能有利于这个本来就离不开“土地革命”的城镇化了。所以站在改变、决定中国命运的变革关键时刻考虑城镇化,必须具备大视野,站在推进中国政治、社会和经济结构变革的高度,清晰地看到这是中国改革进入深水区的“最后”的机会。

  城镇化的顶层设计出现一点点失误或偏差都可能危及这项伟大的事业。

  古人说,磨刀不误砍柴工。理性而深刻地改变我们的工作作风,搞好城镇化建设的长期规划,形成顶层设计指导实践,之后再进行城镇化操作。

  

  二、城镇化布局必须确立的几条判断

  

  城镇化非大城市化。城镇化分老城区城镇化和新城镇化问题,过去我们一直在做的是老城区改造,体现在城市功能上变化不大,主要是在城市服务配套设施和社区硬件上做文章。而今天的老城区城镇化改造应该把功夫下在城市功能的调整和优化上,不仅要改善城市服务配套设施,还有解决城市产业结构布局、宜于人类生存、发展和居民养老,有利于城市生态环境营造和长期保持。老城区建设改造宜把重点放在改建棚户区、工厂外迁区,配套成为适合人居住的商业区和服务区。

  老城区的城镇化是存量部分,不易在指标体系中体现,但它是此役最重要的部分。在实践中往往容易出现注重增量部分,即建一些标志性的新城以体现政绩。所以城镇化的增量部分重点是规划和功能定位问题,它的难度相对会小一点,见效会快一点。故而我们必须清醒地对待这个先后顺序,轻重缓急和城镇化的考核指标体系。不要把结构和功能优化丢弃而开展轰轰烈烈的建城运动。

  地方政府在城市建设上的自觉意识往往是铺摊子。大城市病是全世界社会发展中没有解决好的问题,中国也不例外。大城市具有的优势和功能被所有城市采用,简单复制,成为发展模板就很可怕。大城市的合理布局是国家规划的核心,中心城市的优势不是所有城市都能借鉴和拥有,如教育、医疗、金融及大规模的人才队伍。而简单的盲目扩展式造城运动已使得我们很多城市、城镇罹患上了大城市病。资源配置不合理、人口急剧膨胀、交通堵塞造成工作效率极其低下、教育医疗养老跟不上等等。导致除了建筑是新的,其他的城市功能都是老的、落后的。

  城市规模的统筹规划必须前置,实施过程必须科学理性。城镇化建设中必须控制盲目的大城市狂想症。

  城镇化需要解决的问题不是城市化能够解决的,城镇化不能变成城市化。

  农业大国的城镇化与农业产业化。城镇化的一个重要作用体现在农民进城、农民上楼。我们是一个至目前为止不少于8亿农民的国度,尽管一部分人已经飘在城市,从事着非农工作,但扎不下根,是享受不了城市人的社会福利的农民。

  事实上,城镇化首先要解决他们的生产问题而不是生存问题。生存问题是眼前利益容易被关注,但生产问题才是长远要关注的重点。生产问题是主动性的安排和城镇化功能设计必备的条件,它关注的是农民进城干什么的问题而不是依靠政府的福利体系救济。也就是说,生存容易而生产难。生产必须把注意力放在农牧业产业化上,养活一个泱泱大国决不能偏废根本而仅仅寄希望于理论上的18亿亩农田的自由生长,要解决农业产业化的资源配置、制度安排和从业人员的积极性问题。忽略农民进城的生产问题就等于把农民的生存问题寄希望于天上掉馅饼,把目前过去积累下来的一点点财富用尽之后,更会患上未富先奢的懒惰病。

  目前农民工的劳动成本与社会成本已非常不协调了,导致所有行业尤其是劳动密集型行业的成本大大增加,竞争力过早丧失,农民工的劳动心态严重扭曲。导致我国资金密集、技术密集行业的竞争能力没有形成之前,丧失了劳动资源丰富的竞争优势,背上了高成本的负担。如果我们的城镇化解决不好,出现了农民轻劳力收入,过度依靠城镇化带来的资产收入那是不会持久的,会极大地伤害国民经济的主干。

  基于上述考虑,城镇化的过程不可能太快,必须在培养产业化的过程中逐步完善城镇化,在促进农牧业技术进步的过程中推进农民身份的变革。户籍可以让一批农民立即成为市民,而成为一批产业工人,务农的产业工人则是困难的。

  能否处理好这些问题关键要解决好集体土地的改革,农牧业产业化和农业合作组织问题。农民进城既不是目的也不是此项任务的终结,农民身份变化之后的生存、发展是中国建国以来遇到的第三次大规模“人口政策性进城”的特殊时期(第一次是50年代初期,第二次是1978年的知识青年返城)又一次严峻考验。

  城镇化不能城市工业化。传统城市的功能基本是工业化的代名词。过去的经验和教训告诉我们,工业化应该追求集中度,使之能够有效利用资源和技术、人才的聚集效应。城市的基本特点契合了工业化的需求,所以城市的工业化就顺其自然成为一种惯例。我们今天的城镇化必须改变过去的模式而有所创新才能把我们的城镇化道路带上健康的、可持续的、新型城市或城镇聚集区。

  工业化的一业独大给城市批上了合理的外衣。当今时代的科技附加值和金融服务业的乘数效应愈来愈引起我们的重视。第三产业和第二产业对社会经济结构的合理平衡和促进作用同样重要。

  城镇化离不开工业化,但必须高度脱离资源消耗、能源支撑的资源消耗性社会。必须减少以消耗资源、耗能型出口型产业。长期以来以加工出口为主的出口贸易和大量消耗资源、能源的低附加值初级产品不应该在城镇化建设中被装进去。城镇化的工业应该更多鼓励解决当地民众需求的生活必需品为主,减少长距离输送。鼓励高附加值的科技型企业和第三产业企业群体。

  城镇化必须有规划地保留和鼓励劳动密集型产业的生存和发展,这是解决社会就业的过渡性安排,今后很长一段时间内还会继续存在。改造提升现有制造业是正确的选择,特别是传统劳动密集型的制造业,想把它丢掉是‘自废武功’的行为,作为人口占全球五分之一的国家,经济结构不可能像一些小国一样只有高端产业。

  城镇化要素结构优化必须重于对速度的安排,这是能否平衡好各种关系的核心问题。速度快了必然牺牲质量,我们的国家太大、人口太多、素质还不高,世界上任何一个国家的历史都不能相比,所以城镇化不能被指标化。快速的城镇化容易导致旧的问题没解决新的问题又叠加。

  

  三、城镇化需理顺的关系

  

  土地问题:土地是城镇化建设的载体,是资本追逐的目标。农村土地政策的一点点风吹草动就会引起农民、农业和资本的波动。不解决农村集体土地的改革和制度设计是不可能真正意义上启动城镇化建设的。这里边要从制度层面首先要解决农民宅基地的流转问题;其次是对集体土地改革提出符合长远的政策规划并进行彻底的改革,“有恒产才有恒心”对于农业问题土地这个核心要素不解决,农民对待土地的态度就不会更长远、更有责任心。这是中国改革几十年来的盲区,让有识之士切肤之痛。再次就是规范引导创办农业合作化模式,它是引导农民走向产业化道路,引导农业进入规模化生产的切入口。

  农民进城:农民进城意味着劳动力的转移问题,这是个水到渠成的过程,切不可人为化。劳动力转移对于今天的中国已有点生不逢时了,一般国家是在人口红利没有消化之前就大部分完成劳动力转移了,而中国人口红利已是强弩之末,还没有大大提升劳动生产率的情况下已快速步入老龄社会。即所谓的未富先老。劳动力转移受制于劳动力资源的约束,目前劳动力出现“政策性短缺”(注:农民工在政策影响下规模化地快速进入劳动懈怠期)现象正在加剧,劳动力转移速度的快慢和得失需要系统考量,劳动力资源成本控制和改善劳动者劳力收入之间的关系的平衡需和社会经济水平相适应。其次从制度层面上需鼓励多劳多得而培养社会上积极的劳动心态。

  城市建设:建设城市必然面临城市规划问题。过去我们多注意的是城市市政配套和道路、绿化等等,也就是城市的硬件建设。现在须注重建设的城镇必须宜居,强调生态城市,关注养老社区的建设和适合于老龄社会。 大城市建设和小城镇建设的合理匹配必须前置规划,城市规模和资源配置与城市效率结合考量。既要克服大城市病,也要防止出现星星点点不规模的小城镇。

  城市化与工业化:城市规划中重要的要素是人和产业。提前考量现实的情况对人口规模、人才结构及存在的技术、技能优势,结合资源、能源优势,把地区性消费考虑进去进行统筹规划制定产业布局和工业化发展方向。减少产品大出大进,减少高耗能项目,在一般城镇产业尽量向农牧业产业化倾斜,向劳动密集型倾斜。我们这样一个泱泱大国不可能只盯住高科技产业稳定国民经济。

  区域经济规划:在城镇化道路的过程中最为顶端的规划是城市圈与功能圈的规划。合理的城镇布局相互依靠、相互促进,产业互补。城际道路交通是首要考虑的,形成产业增值圈和产品消化圈,以夸张内需的产品生产和消费应该得到支持,而应该抑制一般两高一低的产品出口。

  产业结构调整:新城镇产业布局是产业结构调整的最好机会。我们已错过了最佳的产业调整机会了,在前十年沿海产业向内地转移的过程中缺乏先见之明进行引导,错过了调整机遇。2008年金融危机下可以进行的结构调整又被刺激政策雪上加霜,对原有的不合理产业结构进行放大,开了倒车。今天的结构性问题已到了不得不调的节骨眼上了,拖延必然带来残酷的报复。城镇化改造和建设伴随的产业转移和产业规划给我们带来了一举两得的机会。这需要政府的智慧和心平气和的心态,去规划和研究,尤其是需要慢下来,把GDP的增长速度降下来进行调整。没有这个勇气无异于把问题积累给明天,没有这个智慧城镇化就会大打折扣。

  城镇化建设在国家层面是一项重要的政府决策,是近几年少有的重大政策举措。它给我们描绘了将来的中国当GDP不断上升的时候,农业人口在减少,大城市的聚集效应越来越强,功能合理的小城镇群代替了散乱的小村庄,人民的生活水平正在随着国家经济的发展得到全面的、均衡的提高。更重要的是社会经济结构更加科学、合理、可持续。

  机遇与挑战摆在城镇化建设的面前。这不是游戏,城镇化问题大到了极致,它是一个睡狮切不可轻易触碰。它可能是拉动经济的最佳抓手,但不是救命稻草。城镇化需要大手笔的谋划和操作,从制度设计上克服简单化、庸俗化、政绩化趋势, 从政策环境上改良急功近利和数字游戏的土壤,用实实在在的工作作风应对历史上少有的机会。

  中国的改革进入深水区,中国的经济和社会格局需要变化,而城镇化可以改变中国发展模式和进程。

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