高一飞 莫湘益:论审务公开

选择字号:   本文共阅读 828 次 更新时间:2013-01-18 01:14:14

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高一飞 (进入专栏)   莫湘益  

  

  内容提要 审务公开与审判公开平行而论,共同支撑起新时期的司法开放架构,成为当下推进司法民主和监督司法的一项重要措施。审务公开以审判管理为对象,与审判管理的规范化发展紧密相连,依托信息化条件而逐步成型。作为我国司法改革的一个新生事物,审务公开应当贯彻依法、及时、全面公开的要求,将审判管理活动的公开与民众对司法的知情、参与、表达和监督有机融合,促进社会主义司法的公正、高效和权威。从应然与实然两个层面比较公开的范围,探析该制度的运作实效和难点,有利于审务公开的长远发展。

  

  关键词 审务公开 审判管理 全面公开

  

  一、审务公开:审判管理及相关管理活动的公开

  

  最高人民法院2009年12月8日印发的《关于司法公开的六项规定》(以下称《司法公开规定》),将司法公开的外延界定为立案公开、庭审公开、执行公开、听证公开、文书公开和审务公开等六个方面。其中的“审务公开”是指,人民法院的审判管理工作以及与审判工作有关的其他管理活动应当向社会公开。如果说,立案公开、庭审公开、执行公开、听证公开和文书公开属于审判公开的直接体现或者延伸,则审务公开与审判公开平行而论,共同支撑起新时期的司法开放架构。审务公开制度,是人民法院基于公正、高效和权威的目标追求,在合理协调审判权与审判管理权关系的基础上,基于司法民主的要求而形成的。解读审务公开的内涵,必须先重点分析审判管理;而对“与审判工作有关的其他管理活动”,则在后文予以阐述。

  (一)审判管理与审判权

  法院审判是多人参与的活动,审判需要管理,以保证司法符合特定的目的。根据最高人民法院2011年1月印发的《关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》(以下称《审判管理意见》),审判管理是指人民法院运用组织、领导、指导、评价、监督、制约等方法,对审判工作进行合理安排,对审判过程进行严格规范,对审判质效进行科学考评,对司法资源进行有效整合,以确保司法公正、廉洁、高效。审判管理从两个层面展开:(1)上级法院对下级法院的监督指导。上级法院通过制定司法解释或规范性文件、发布指导性参考性案例、召开审判业务会议、组织法官培训、案件质量评估和案卷评查等形式,对下级法院审判工作进行指导。这种监督指导基于审级独立的要求,主要限于宏观层面,不包括对个案请示的直接批复。①(2)法院内部的审判管理。即:以确保司法公正、廉洁和高效为目标,以院长、庭长、审判长以及审判人员为审判管理的主体,以审判质量、效率、效果的管理为重点,从立案到分案、排期、开庭、裁判、执行等各个环节进行全程管理和监督。主要表现为案件流程管理、案件质量效率和效益评估、法官业绩考核、院庭长对个案审判的指导和建议行为。

  对于审判管理权的性质,目前主要有两种观点:一是将审判管理权理解成审判事务管理权,认为“审判事务管理权是衍生、从属于审判权的辅助性权能”②;另一种观点则直接确认审判管理的行政性质,认为“审判管理权是法院自身行使的司法行政管理权”③。管理即行政,审判管理权的行政性质不言自明,但审判权与行政权有本质不同,审判权不可能衍生出带有行政性质的审判管理权,故第一种观点不成立。在第二种观点中,“司法行政管理权”本身就是一个内涵难以准确界定的提法④,且可能与法院内部的政务管理、人事管理混同,容易引起歧义。审判管理权的属性具有复合性,应当针对其包含的各种权能分别界定属性,即:上级法院对下级法院的监督指导属于在坚守审级独立前提下的宏观管理权;法院内部的案件流程管理属于依照诉讼法规定审限而推进的程序控制权;院庭长对个案审判的管理属于在落实独任审判员和合议庭职责基础上的指导建议权⑤;案件质量、效率和效益评估,以及对法官的业绩考核,则属于审判活动完毕后的事后评价权。

  人民法院是国家的审判机关,代表国家行使审判权。法院必须严格遵守法定程序,在争讼方及其他诉讼参与人的参加下,认定案件事实,正确适用法律,最终以裁判或调解的方式解决争议,止纷定争。可见,审判权是一项裁断性的国家权力,以实现案件裁决的公正为首要价值,同时兼顾效率。一般而言,审判权具有独立性、中立性、亲历性和终局性等特征。相对于立法权而言,审判权与行政权同属于执行权,但二者在价值追求上有明显区别。行政权以实现行政效能为目标,虽也强调公正,但对秩序和效率的价值追求居首要位置。行政权按照上命下从的原则运行,一般不具有独立性、中立性、亲历性和终局性等特征。因此,审判行为不同于行政行为,不能以行政方式来配置审判权和开展审判活动。这是司法理论和实践关于审判“去行政化”的主要理据。

  审判管理权与审判权都追求公正高效目标,相互联系紧密。但前者以后者为管理对象,审判管理过程中既有对审判的指导与服务,又有监督和制约。在审判独立已成普遍性共识的情况下,二者之间的冲突很可能发生。因此,合理协调审判管理权与审判权的关系,是保证审判权独立行使的关键所在,是科学构建审判管理制度的核心问题。最高人民法院王胜俊院长在全国大法官专题研讨班上就审判管理问题专门指出:“审判管理只是一种工作方法,是一项工作措施,是为审判工作服务的,必须紧紧围绕审判工作这个中心来展开。”①这说明审判管理权与审判权是服务与被服务、手段和目的的关系。有文章将这二者之间的关系概括为位阶上的相异关系、目标上的相近关系、管理上的单向关系和态势上的对立关系,并提出审判管理权正当行使的制度构建思路,即:审判管理权对审判权保持必要的尊重和克制;以服务和保障为核心内容,审判管理权须建造有利于审判权行使的工作机制;以程序性、制度性管理为主要方式,保持审判管理的合理限度;以指导和协调为重要措施,科学运用管理方法。②这种观点从多个角度剖析了审判管理权与审判权的关系,但提出的协调“两权”关系的思路仍不够明确。

  审判权是主权,审判管理权是从权。审判管理的主要功能是保障和辅助审判权的正确行使,审判权的顺利运行需要科学的审判管理,两者协调统一于公正高效的目标。协调“两权”之间关系,重点要放在对审判管理权的规制方面,以防止审判管理权对审判权的过度侵蚀和掠夺;并可以侧重从依法管理和遵循审判规律的角度来对审判管理权具体规制,以保证审判管理的合法性和正当性。

  坚持依法管理。参与审判管理的组织或者人员,是法院或者法官。审判管理权虽具有一定的行政属性,但审判管理不同于行政管理,它是一种依法管理,依照诉讼法规定的审判程序管理。美国学者德沃金说:“法院是法律帝国的首都,法官是帝国的王侯……”。③这种说法既是对法官在司法领域中重要地位的一种张扬,也是对法院、法官须严格守法的一种隐喻。如果审判管理突破法律的规定进行,则不仅会摧毁审案法官对法律的信仰和忠诚,还会破坏个案裁判的正义甚至带来普遍性的非正义。所以,无论是针对个案的流程管理和裁判管理,还是上级法院对下级法院作出的普遍性指导行为(如审判指导意见),都必须依法进行。

  遵循审判规律。最高人民法院副院长江必新将审判活动的一般规律概括为八个方面,即:以起诉立案为审判权行使的先决条件;以判断和居中裁判为基本任务;以庭审和听证所查明的事实为裁判根据;以法律为裁判是非曲直的基本准绳;以程序的正当性赢得裁判的正当性和权威性;以法官和合议庭为裁判的基本决策主体;以合法公正为核心评价参数;以国家的强制力作为生效裁判实现的最后保障。④笔者认为,在这八项要求中,最为核心的是“以法官和合议庭为裁判的基本决策主体”,其他要求如审判权的被动性、中立性、亲历性、程序性、终局性和公正性等都由它派生或者引申。审判管理实践中存在的上级法院或本院领导对裁判的违规干预、案件请示审批以及院庭长签发判决书等问题,实质上都是案件裁判权归谁行使的问题。审判管理权对审判权的尊重,应当体现为对审判规律的遵循和恪守。近年来,最高人民法院出台了多项司法文件,对上下级法院关系、合议庭职责与院庭长指导监督、禁止违规过问案件等予以规范,都体现了审判权独立行使原则,符合审判规律,是推进审判管理的重要依据。

  (二)审务公开与审判公开

  审判公开是现代诉讼制度的重要表征,是资产阶级革命时期反对封建司法擅断和秘密审判的产物,有着较长的发展历史。我国宪法、诉讼法和法院组织法都规定了审判公开。它是指人民法院开庭审理案件的过程和宣告判决,均应公开进行,允许公民旁听、允许新闻记者报道。而审务公开在我国是一个新生事物,《司法公开规定》出台后,审务公开才从审判公开中独立出来。虽同属司法公开,但二者有着明显差异。

  审务公开的直接目的是提升司法公信而非程序公正。审务公开和审判公开都属于司法民主的范畴,但二者追求的直接目的并不相同。审判公开是一项基本的诉讼人权,“人人完全平等地有权由一个独立而无偏倚的法庭进行公正和公开的审讯,以确定他的权利和义务并判定对他提出的任何刑事指控”。其直接目的是将法院审判、执行案件的过程暴露于当事人和社会公众的视野之下,以此来防止法官的恣意,确保公正。审务公开将法院审判管理的相关制度和实践公之于众,让社会公众了解法院内部对审判如何管理,满足人民对法院审判管理工作的知情权,其直接目的是让社会了解法院,认同法院的审判管理,从而提高司法公信力。

  审务公开的内容具有整体性而非个案性。审务公开的内容是“审判管理工作以及与审判工作有关的其他管理活动”。一般而言,审判管理不调整、确定或处分当事人具体权利义务关系,不介入或干预案件实体审理和裁决。审判公开是针对特定案件的公开,其中的立案公开、庭审公开、执行公开和听证公开,对案件当事人的程序或者实体权利义务有实际影响;文书公开限于生效裁判,当事人的权利义务已经确定,但显然是针对个案。

  审务公开的对象是社会公众而非仅指案件当事人。审判公开无论是一项原则还是一项诉讼制度,都要求除法定不公开的情形外,法院审判的过程既要对当事人公开,也要对社会公开。既要满足当事人参与诉讼、了解信息、表达主张等诉讼权利,使其实际影响审判的进程和裁判结果,又要通过允许自由旁听、允许记者报道采访等渠道满足社会公众的知情权。将这两个方面做比较可看出,对当事人公开是保证程序公正的底线性要求,对社会公开于程序公正而言不具有决定性的意义,依法不公开审理的案件也能做到程序公正。而审务公开是针对法院内部的核心管理工作——审判管理,其目的主要是让一般的社会公众了解法院如何配置审判权,以及就规范司法行为、对审判加强精细化集约化管理等采取的措施及成效。简言之,审务公开是让社会公众从整体上了解法院在审判管理方面做了什么,是怎么做的,而不是指公开个案审判的过程。当然,审务公开必须充分发挥当事人的参与作用,如从司法便民的角度对当事人进行诉讼引导、允许当事人查询了解案件进程、案件质量评查听取当事人意见等,也属于审务公开的范畴。

  审务公开的程度具有渐进性而非一步到位。且不论司法民主意识对审务公开程度有影响,另外两个牵制因素更不能忽视。一方面,审务公开是是审判管理摆脱法院行政管理而取得独立地位后诞生的新概念,伴随审判管理精细化集约化发展而发展,审判管理的科学化水平高低决定审务公开的程度;另一方面,审务公开又受到信息装备和信息技术的制约。《司法公开规定》要求,对审判管理工作以及与审判工作有关的其他管理活动都应依法及时全面地公开,且列举了公开的具体范围,但最高人民法院2010年公布的《司法公开示范法院标准》,对审务公开的范围作出了相对缩小的界定。

  

  二、从无到有:审务公开的发展历程

  

  在过去很长一段时间内,我国法院采用彻底的行政化管理模式,“法院在整个构成和运作方面与行政机关在体制构成和运作方面有着基本相同的属性,是按照行政体制的结构和运作模式建构和运行的”。①在这种高度的行政化管理模式之下,法院的审判管理具有三个特征:一是上级法院对下级法院按照行政管理的方式加强控制。上世纪50年代,最高法院的工作重心除了审判之外,还包括管理各级法院,甚至可以说管理各级法院成了最高法院的最重要任务。管理的方式包括与司法部共同制定公共政策、对下级法院审判工作进行检查、对大量的案件请示进行批复等。②这种上下级法院关系模式在目前仍有一定的影响力。二是法院内部按照法官的级别高低分配裁判权力,审判程序的启动、运行、终结等环节,均是以行政命令一以贯之或者干脆就是行政模式的翻版,(点击此处阅读下一页)

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