王霄:实干兴邦,首在行宪

——在第二届宪政与社会主义论坛上的发言
选择字号:   本文共阅读 823 次 更新时间:2013-01-15 22:03:06

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王霄 (进入专栏)  

  

  一、习近平的要求

  

  “实干兴邦,首在行宪”这句话,不是我的话,是习近平总书记的意思。“实干兴邦”,这不用解释了,“首在行宪”,看他2012年12月4日在纪念宪法颁布30周年大会上的讲话:“全面贯彻、实施宪法,是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。宪法是国家的根本法,是治国安邦的总章程,具有最高的法律地位、法律权威、法律效力,具有根本性、全局性、稳定性、长期性。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权,一切违反宪法和法律的行为都必须予以追究。”“宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施。”“要坚持不懈抓好宪法实施,把全面贯彻实施宪法提到新水平”。首要任务,基础性工作,必须实施,提到新水平,这不是说得很清楚么?“实施宪法”就是行宪,说法不同,意思一样。

  

  二、宪政的定义

  

  但是习近平并没有明确说宪政,宪政这个词似乎还有些敏感。这里要对宪政给出一个定义。什么是宪政?一般说来,按照周树智先生的说法,宪政是一个国家的意识形态所构造的制度体系和政治实践。具体说来,正如魏宏先生和另一位先生所说:它包括三点:一是立宪,二是行宪,三是违宪检查。

  

  现在宪法已经有了,宪政的任务就是行宪和违宪检查,重点是行宪。

  

  要警惕把宪政概念搞得很复杂,有的人用这种手段把水搅混。如环时一篇学者的文章,把宪政说成是完全和民主与自由,是权力制衡和多党制。这样一说,当然有的人就害怕。可是现行宪法已经明确规定了中国共产党的领导地位,也规定了中国政治制度的架构,行宪并不会危及共产党的这种“特权”,现在中国还不能离开中国共产党的领导,也不是设计新的国家政体,现在主要的任务是行宪。至于现行宪法内在的一些矛盾,会在行宪过程中,逐渐紧张和凸显,在条件具备时,解决这个问题就行了。中国共产党自己也提出它的任务是长期执政,以完成现代化建设任务,但是它并没有说要永远执政。永远执政,这是谁也不能保证的。

  

  三、有宪法无宪政的原因是什么

  

  中国宪法的真实处境,大家都很明白。宪法本身当然也有完善问题,但主要的问题是不能落实,许多条文被束之高阁,即宪法空置。我们也不能一概说宪法空置,更准确地说,宪法涉及公权力的那些规定,部分执行得比较好,涉及公民权利的那些规定,基本上被空置。这也就是说,宪法的实施是瘸腿的。

  

  造成这个问题的主要原因,一是在于传统意识形态的影响,一是由于中国公民力量的薄弱。从第一点来说,“打江山、坐江山”是中国共产党许多人的固有概念,老子坐完了儿子、孙子还要坐。从第二点来说,宪法是公权力与公民权利的一个契约,是在主权在民的基础上,规定公民对公权力的授权程序、国家制度的架构、对公权力制约和公民权利的保障,其要义是限政。但是中国公民的力量实在是很薄弱,在与公权力的博弈中,它限不了政,于是形成了公权力的膨胀与扭曲,凌驾于公民权利之上。

  

  虽然中国现行宪法在公民权利部分的规定,也有一些不足,如它取消了公民的罢工权利和迁徙权利(在前几个版本的宪法中是有的),并且把城市土地规定为国有,但是在一些基本的权利方面,它还是明确规定了的,如言论、出版、结社、集会自由。这说明了什么呢?这说明在普世价值方面,宪法的制订者还是心存敬畏的。应当说,在上世纪八十年代初,中国共产党的领袖们还有着高尚的精神追求和历史责任感,他们也提出了行宪的任务,如已经制订了《新闻法》的草案。但是,后来的发展,胡赵下台,中国政治改革受挫。从行宪的角度看,不但宪法越来越虚,而且制订的许多法律,是明显侵犯公民权利的,违宪行为越来越多。

  

  四、宪法不能实施的危害

  

  毛泽东当年批评国民党在宪政问题上是挂羊头卖狗肉。今天,中国可以说立宪已经有了,但是不能行宪,更谈不上违宪检查。这个危害很大,第一,它成为中国一切问题的总根源。公权力由于天生的自利性,必然对公民权利进行侵害。简言之,官民矛盾,或者说膨胀扭曲的公权力对于公民权利的剥夺与侵害,是中国社会当前的主要矛盾。这方面的例子太多,我们看公权力的毛病,大多是违宪。这个矛盾尖锐化以后,会不会形成革命,谁也说不准。

  

  第二,也造成中国最大的言行不一和国格分裂。不但宪法的尊严遭到践踏,而且在国际上形象很差。

  

  五、行宪是中国当下的主要任务

  

  前面分析了造成宪法空置的两个主要原因,但是现在形势已经完全不同了。人民的觉悟和行动力量都已经加强,就是说,中国公民在与公权力的博弈中,力量加大了,因此他们必然提出宪政的更高要求。

  

  这可以从几个方面看出来:一是人权入宪;二是物权法的制定,三是最近几年日益增多的群体事件,在这些事件中,高举宪法或者物权法也是一道风景;四是民间一些要求宪政的宣言类的政治文件出现;五是最近的南周事件和春秋事件。从南周事件来看,由官员修改报社的社评过去不是太稀罕的事,毛泽东还多次为人民日报和新华社写社评呢,这就叫“政治家办报”,可是这次遭到了报社编辑记者的集体反抗和全社会的反对,而且公权力退让了。

  

  行宪不仅是公民的要求,也是执政党内开明领袖的要求。胡锦涛、习近平都提出依宪执政,依宪治国,其他领导人也曾经提出过宪政。当然,我们可以要求他们言行一致。但是,即使从利害角度看,执政党的最大利益也在行宪。原因如下:

  

  第一,现行宪法最大程度地照顾了、保证了执政党的特权。它在序言中已经明确规定了中国共产党的领导地位。在相当长的时间内,行宪不会影响这个特权,它保障了执政党的最大利益。

  

  宪政实际上是一国在现实政治力量格局下,一种公权力与公民权利的妥协。宪政的主要精神不能违背,但是在实践中公民权利的实现程度总是与公民力量呈正相关的。一般来说,无论上立宪,还是行宪,总是公民权利妥协让步得更多一些。客观地说,中国宪法已经是将公民权利限制到最低了,宪法的制订者们不能也不敢再向前走一步了。行宪可以保障公权力的说得过去的利益,再贪婪不现实,言行不一会激起公民的政治不满,这种不满由于其力量的加大,必然会引起社会的动荡,甚至革命,这对执政者不利。

  

  第二,它会形成中国社会各种改革力量或者进步力量的思想共识和行动基础。换言之,它是朝野、左右政治力量和派别的最大公约数。

  

  执政者追求稳定与发展,社会力量要求改革、维权与公正,左派要求平等,右派要求自由,这些,都可以在宪政的构架内得到最大的共识与妥协。行宪,就是改革,就是稳定,就是发展,就是公平。当然它不是最好的,但是它是最现实的。

  

  对于中国公民力量来说,起码在民主派这一边,已经形成了宪政的共识。十八大后一些学者提出的宣言、南周和炎黄新年社论或献辞的题目,都是证明。左派对于宪政应当不反对,他们追求平等,赞成中共的领导地位和现有体制,在宪政中都可以体现。

  

  我们也看到一个情况,就是执政党内部,对于行宪并没有形成共识。习近平先生的讲话非常好,但是对南周、炎黄的打压,以及“宪政”似乎还有点敏感,都说明这一点。执政党内部的某些人某些派别,对宪政十分反感与恐惧。这也很正常,宪政掘了腐败集团的老根,他们怕得要命。

  

  六、两个建议

  

  虽然中国政治改革的任务很多,但是从目标的坚定性与与操作的可行性二者结合的角度,我认为,在行宪即实施宪法上下点功夫,是一个可行可靠的路径选择。这也正是落实习近平的讲话精神。

  

  既然要实干兴邦,在这个最大最根本最基础性的问题上,我们就要真正来点实的。我建议:

  

  (一)由中共中央政治局或书记处主持,人大参与,吸收各界贤达参加,成立落实宪法实行宪政的专门机构,这个机构可以命名为行宪委员会。

  

  其任务就是归纳、分析、研究、破解造成宪法形同虚设甚至对宪法背道而驰的主要表现与原因,制定落实宪法实行宪政的时间表、路线图和具体措施。其建议方案经中共中央和全国人大审议通过后,付诸实施。

  

  现在看来,在利益格局已经形成并且是公权力至高无上的形势下,一来我们对落实宪法实行宪政要坚定不移,二来要循序渐进,步骤严密科学,三来要有一个专门的机构承担这个顶层设计和指导的任务。如果没有这样一个专门的机构,所谓宪政,也只是如同前数十年那样,流于空谈,继续这种中国最大的言行不一的可笑可悲可耻可恶可叹可恨的国格分裂状态。

  

  这个机构本来应当由全国人大主持(它的职能之一是监督宪法的实施),但从现实出发,还是必须由中共来主导。这个委员会,从效率和效果考虑,应当由中共中央政治局或书记处直管,中共总书记领导。

  

  在这个委员会之下,成立若干个小组,根据现实状况和抓主要矛盾的原则,专司下述方面的落实宪法实行宪政的研究与方案设计:

  

  1.公民权利小组。

  

  公民权利包括政治权利、经济权利、文化权利、信仰权利和社会权利等。这个小组主要研究如何落实宪法第一章总纲中第十一条、第十三条 、第十五条 、第十七条、第十九条、第二十条、第二十一条、第二十二条、第二十七条和第二章公民的基本权利和义务中全部条款,以及第三章中第九十七条、第一百零二条、第一百一十一条和其他相应条款。

  

  比如第三十五条规定:“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”其中的言论出版自由,涉及新闻法、出版法、网络言论法的制定;结社自由涉及结社法或社团法的制定。这些法律的制定,应当有时间表,并且不得违反宪法之精神。

  

  2.国家机构小组。

  

  国家机构包括各级人大、国家主席(其实准确地说应当是主席府)、国务院及地方行政机关、各级司法机关、军事机关、民族自治机构、司法机关等。

  

  这个小组的工作是主要研究落实宪法第三章国家机构的全部条款及第一章总纲中的相应条款。要突出重点,主要是人大权力落实与自身改革,国家行政机关职能义务的落实与改革,司法机关的规范、基层共同体自治与基层政府选举等等。工作中涉及的主要问题之一,是执政党与这些机关的关系。执政党如何在宪法精神和条款的指导下,实现它的政治领导,需要有明确的法律规定。

  

  在研究具体方案时,既要严格遵守宪法条文规定,又要在宪法精神的指导下,研究通过改革落实宪法。这是一个问题的两个方面。宪法条文明确合理的,如果我们的问题主要是不落实,那么就要研究如何落实;条文已经落后于形势了,或者虽然不落后也合理,但规定不具体很原则(这也很正常),就要研究如何通过制订具有细化和实操性的法律和法规来实施它,这里面可能需要将实践中已经被证明是有益的改革吸纳进方案。如人大改革,基层人大代表直选中的公民个人主动参选,人大代表的专业性及职业化甚至工作室,、政府改革中的乡镇长直选,都可以采纳。

  

  这个委员会所提出的时间表、路线图和具体措施,应当以五年为主,十年为限。再晚不合适,会有害,即中国社会是否还能等待十年以上。这个时间,也与习近平的任期一致。习先生如果能做好行宪这一件事,就功德无量。从另一种意义上说,习近平要推动积重难返的中国进步,从行宪入手,是最适当的路径。第一,拥有最大的合法性,没人敢公开反对;第二,可以团结全社会最广大的进步力量,超越左右、超越邪老,形成坚强的政治联盟;第三,就算是摸着石头过河吧,水下的石头基本清晰可辨,换言之,宪法为改革、进步提供了制度架构。

  

  (二)由于成立上述行宪委员会在领导中还有一些思想障碍,我考虑,可以先期成立一个完全由民间人士组成的宪政促进会,就像上世纪四十年代在延安成立的一样,对行宪加以促进。这个团体的宗旨和方略,大体可以以毛泽东1940年2月20日在延安各界宪政促进会成立大会上的演说为蓝本。这个演说,除了个别地方,很有现实意义。民间在行宪的共同的思想基础、行动基础是存在的,如果有一个组织,就会形成更大的力量。

  

  行宪是中国最大的政治实践,这需要官民的互动,特别是中共内部进步力量与公民社会的互动。关键是动起来,才会有更好的政治局面出现。我也不讳言,这个民间组织就是要对执政当局形成一定的压力。有压力不是坏事,王进喜说:人无压力轻飘飘,井无压力不出油。对于统治者来说,我们当然不能绝对地说压力越大成绩越大,但是没有压力,则必然会不思进取。考虑到宪政本身就是公权力与公民权利的博弈,只有公民社会显示出集体的行动力和影响力,才会对公权力形成更大的压力。现在公民这一方,虽然对于宪政有很高的呼声,在行动上也有一些同仁和媒体的呼吁,但是没有形成一个组织,其影响力还不足以让公权力妥协让步。从另一个角度来说,公民社会就是公民的权利意识要通过组织化来实现。这也是落实习近平的要求,他说“实施宪法要成为公民的自觉行动”。

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