田飞龙:人大代表选举与代表性的纠缠

——法政转型观察手记之一
选择字号:   本文共阅读 244 次 更新时间:2013-01-05 10:25:07

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田飞龙 (进入专栏)  

  

  在我们的宪法中,议员被称为“人大代表”,这更加完整准确地表达了“代表”与“人民”的关系。宪法和法律赋予了人大系统极大的权力,但人大系统的“不作为”同样非常严重,这是为何?这显然与我们的人大代表的选举机制有关,与这一制度的合法性传递能力有关。人大代表的选举存在多方面的问题,这里主要讨论间接选举和候选人产生机制两个基本问题。

  间接选举存在什么问题呢?根据《宪法》和选举法的有关规定,我国县、乡两级的人大代表由选民直接选举产生,县级以上的人大代表由下一级人大代表选举产生。可见,只有县乡两级的人大代表实行直接选举,而其他的人大代表,包括最为重要的全国人大代表一律实行间接选举。这样一种选举双轨制容易造成高级别代表与选民的脱节。我们以一名全国人大代表为例,他(她)是由省级人大选举产生的,省级人大由市级人大选举产生的,市级人大由县级人大选举产生的,而县级人大才是由选民直接选举产生的。按照民主制的原理,无论哪一级的代表,只能是代表选民,而不可能代表“代表”。这就出现了这样一种奇特的图景:选民选举产生的代表再投票选举出代表选民的代表。这样经过层层“间接”选举,作为全国人大代表的他(她)与基层选民之间的联系就极其微弱,他(她)只在技术性划定的选区(单位)意义上代表选民,但与选民之间无论是在程序化的选举还是后续的联系与监督意义上都难形成一种有效的“民主责任制”。既然代表只能代表选民而不是其他,故直接选举就应该成为人大代表选举的基本原则,尤其是应该成为全国人大代表选举的基本原则,确保制定国家法律的代表们直接对有关的选民基础负责。间接选举也是一种民主选举模式,但其适用范围应受到严格限定,通常适用于议会内阁制国家选举产生内阁或虚位的总统,也可适用于地方自治体系内由地方议会选举产生地方行政官员,但通常不应适用于议会代表本身的选举。直接选举是现代代议制民主框架下“硕果仅存”的直接民主形式之一(全民公决是另外一种形式),我们高层级人大代表的间接选举制违背了直接民主原则,也不符合社会主义民主强化直接参与的规范要求。放眼世界,议员的直接选举是民主化的主潮,带有贵族制色彩的参议员(比如美国)也逐步采行了直接选举制。此外,实行高层级人大代表的直接选举,还有利于消除贿选之类的选举腐败现象(使贿选成本上升到无法承受的程度),进而从国家权力的源头上治理腐败。当然,间接选举制的背后有着很强的“训政”色彩和精英主义代表理念,这是官本位和贵族制在中国政治场域中的奇特混合,在中国的县级以上的权力架构中牢固确立了“代表—代表”式的精英联盟关系,而非“代表—选民”式的民主责任关系。正因为高层级的人大代表与选民之间并未建立制度性的民主责任关系,所以无论是立法的民主性还是监督的有效性都会存在动力不足的问题。这也就难怪有些地方的人大开会时,代表竟然打起了瞌睡。在这样的代表选举机制之下,立法权的行使显然会受到很大的负面影响。

  候选人产生机制的问题也不小。根据代表法第29条的规定,各级人大代表的选举实行推荐制而非自荐制。谁可以推荐“代表候选人”呢?该条第2款规定:“各政党、各人民团体,可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表,十人以上联名,也可以推荐代表候选人。”这里最值得注意的是“选民联名推荐制”,即选民十人以上可以推荐代表候选人。在县级以上的代表选举中,选民不能直接选举代表,其参与选举过程的方式就只剩下联名推荐候选人了。最近的人大代表换届选举中,全国各地出现了多位“独立候选人”,官方回应这一概念无法律依据。严格来讲,官方的回应是符合现行选举法的,因为现行选举法实行的是推荐制,而“独立候选人”是自荐制。而且,在实际操作中,所谓的“独立候选人”也主要是通过“选民联名”的推荐方式参与竞选的,因此称为“联名推荐候选人”更加合理。在选举实践中也偶有“选民联名推荐候选人”当选的,这对于促进中国民主选举的竞争性、增强代表的真实代表性具有积极的意义。对于候选人产生机制中的推荐制和自荐制,前者强调候选人的政治社会基础(通过团体推荐、群众推荐等方式体现),强调其在具体社会关系的一般认可度(与中国古代的“举孝廉”有些类似的旨趣),后者强调候选人的个人独立性、可竞争性和权利自足性。推荐制将选举建构成“党政干部”选拔的环节之一,该环节处于政治组织选拔干部的一系列步骤之中,而自荐制将选举建构为选民对个人的政治委托过程,淡化了干部选拔与组织化安排的色彩,因而构成了对原有选举机制的一种竞争态势,这是“独立候选人”引起诸多争议的要害所在。

  除了间接选举和候选人产生机制的问题之外,中国的人大代表选举还存在诸如“选区与单位并存,单位分割选区”、竞争性选举不足、信息公开不充分、正式候选人的“酝酿、协商”过程不透明等制度性缺陷。这些选举制度安排上的具体的机制缺陷导致了政治组织对代表结构的强有力的控制,代表由此进入“干部”管理系统,与选民之间只存在着法理上和形式上的责任关系。“1/4条款”的废除是中国选举民主的重要进步,但如果在上述具体的制度机制上不加以实质性改进,“代表从哪里来”的问题仍然难以在民主层面获得相对妥善的解决。

  那么,在法理与形式上与我们存在着“民主责任关系”的人大代表们,他们怎样履行法定职责,为我们服务呢?因为尽管选举制度和选举过程存在缺陷,但“代表”还是在一届一届地产生,他们手里握有法律上配置给他们的极其尊崇的权力,我们在“选举”之外还是有权利以“选民”(或“公民”)的资格要求他们依法履责,在实际行为上体现“代表性”。人大代表的具体职责主要包括在《代表法》所规定的代表之权利义务之中。值得特别注意的是,《代表法》规定了代表密切联系选民的职责。代表们怎样联系我们这些选民呢?《代表法》第20条规定了代表的集体活动原则,即“代表在闭会期间的活动以集体活动为主,以代表小组活动为基本形式。代表可以通过多种方式听取、反映原选区选民或者原选举单位的意见和要求。”也就是说,代表们通常不能“擅自”与选民进行联系,他们与选民之间的关系是“集体”(代表小组)与“集体”(选民总和)之间的关系。《代表法》第22条和第23条还规定了代表们根据“统一安排”开展视察与专题调研活动,这是代表集体活动原则的进一步体现。我们举个例子,根据原来的88万农民产生1名全国人大代表的比例,中国相当部分的农业县的选民无法直接与该县的全国人大代表联系,而必须和超越多个县组成的“代表小组”联系,其沟通成本过高,即使是废除“1/4”条款之后的67万:1的比例依然存在类似问题。

  

  [本文原载《新产经》(北京)2012年第12期,作者系北航高研院讲师]

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