韦森:《预算法》修订风雨与中国财税改革

选择字号:   本文共阅读 1291 次 更新时间:2012-12-30 23:43:12

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韦森 (进入专栏)  

  

  【编者按】《预算法》关系国计民生,素有“经济宪法“之称,从“三公消费”到“突击花钱”都与此有关。在2012年,围绕《预算法》修订的争议,是贯穿FT中文网全年的议题。从年初复旦大学经济学院韦森教授在FT中文网呼吁《预算法修正案》公开开始,再到年中《预算法》二审争议,FT中文网策划了系列专题(预算法专题),也引发社会各界诸多关注。

  自2007年开始关注预算民主问题以来,韦森一直在努力推动《预算法》修改和中国各级政府的预算公开和透明,呼吁“以预算民主为核心制衡政府财权”。2012年7月份,在《预算法修正案》二审稿被放到全国人大网站上向全国公开征求意见后,韦森教授牵头并组织了近20位教授和专家在上海召开了专题讨论会,向全国人大提交了他们对《预算法修正案》的修正意见,并为全国人大所重视和接受,FT中文网期间也陆续刊发了韦森以及其他作者对于《预算法》修订的评论。

  中国全国人大第十一届第三十次人大常委会已经决定本届人大不再审议《预算法》修正案,宣布《预算法》修订将推迟到下届人大。韦森认为人大常委会搁置《预算法》的修订,是目前最好的结果。《第一财经日报》记者缪琦近期在上海专访了韦森教授。他再度强调,制约政府的权力才是中国政治体制改革的关键,而从财政体制改革来推动中国的政治体制改革,应是中国未来当走的路。

  正值新年思变时刻,这篇访谈想必对不少读者有所裨益。经韦森教授授权,FT中文网独家发表这篇访谈的全稿。

  

  让财力和事权相匹配

  

  记者:回顾过去十年,您觉得我国财政体制改革最大的成果是什么?

  韦森:应该说自1994年实行分税制改革后,随着市场经济的发展,我国政府财政体制在现有的整个体制下是有很大进步的。首先,自1994年的《预算法》颁布实施以后,尽管它本身颁布不久后就发现有许多问题,但是在规范中央与地方政府间财政分配关系方面还是有很大进步的,尤其是近两三年,温家宝总理和国务院在推进各级政府预算公开尤其是“三公经费”公开方面做了很多工作,财政部和地方政府在公开政府预算方面也开始做了一些推进工作。尽管目前看来各级和各地政府财政公开透明方面做得还很不够,主要还是理念上的,离实际上的公开透明还有很大距离,但我们也要看到其中的进步。

  其次,通过制定和完善各种“税法”和征税制度,尤其是通过“金税工程”等现代互联网技术的实施,这几年各级国税和地税系统征税的能力大大加强了,使企业和个人偷税漏税越来越难。特别是现在有了印发的防伪增值税发票系统,通过电脑联网技术,使征税更规范,更程序化,企业和个人更难逃税。这是过去十多年我国政府财政收入的高速增加的主要原因。自2002年以来,政府财政收入几乎每年都以百分之二百以上的速率完成政府年初所制定的增长目标。譬如,2011年三月,温家宝政府工作报告中说,2011年中国政府的财政收入计划增加8%,但今年3月两会期间,国务院和财政部的工作报告则报出2011年全年我国政府财政收入实际上增长是24.8%,也就是完成年初政府自己所定计划的310%。这些数据和事实说明,目前我国政府征税和其他财政收入,根本没有任何制衡和约束机制。在征税之后政府怎么用,更没有实质上的约束机制。比如我国“窄口径”的宏观赋税占GDP比重在20%上下,但“宽口径”的宏观赋税已占GDP的34%~35%,虽然还没有西方发达国家的高。但是西方国家的税收,大量地用在老百姓身上,即公共和民生支出上,而我们的财政收入,则大量用在建设上了,包括各地都在盖豪华的政府大楼和漂亮的广场上了。

  第三,1994年的《预算法》,1995年国务院颁布的《中华人民共和国预算法实施条例》,和1995年通过并于2003年修订的《中国人民银行法》,以及在2001年由财政部和中国人民银行联合颁发的《中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》等法律和文件,实际上确立了中国人民银行“央行单一国库账户”制的财政资金管理体系。尽管随着近些年一些地方政府的“小金库”和“财政专户”的出现,政府财政资金一大部分不再存在央行“单一国库账户”了,但这一制度建立起来后,对央行国库对财政资金使用的监督以及财政部门资金的收支的规范化,还是有很大作用的。

  但是,现有的预算法也是有问题的。正如全国人大预算工委主任高强所言,1994年制定和颁布的现有预算法的主要问题是:对预算编制完整性缺乏明确表述;对规范预算管理执行缺乏严格的约束;对财政机制和转移支付制度缺乏明确的表述;对地方政府的债务审批、管理、使用、偿还等缺乏具体的规定;对预算监督和违法行为追究缺乏可操作性;以及对预算公开缺乏明确要求等。但是在我们看来,更主要的问题是对政府财政征收和支出缺乏实质性的制衡和约束机制,导致政府想征什么税,就征什么税,想花在哪里就花在哪里,各级政府领导人一拍脑袋,就可以把钱支出去了。在这种情况下,政府官员的腐败大面积地发生,且屡治不果,是一个主要原因。

  记者:那么,分税制改革的下一步要怎么走?

  韦森:首先,现有的分税制显然不再适合已经有十几万亿乃至近二十万亿的财政收支的大国的运作了。这种分税制,大家批评较多的是中央和地方的财权和事权的不对称。政府税收的大部分钱被中央拿走了,地方的钱留的很少,但事权却大量落在地方上,比如公共设施支出,地方吃财政饭的政府公务员、教师和其他人员的工资,医保、社保,发展地方经济的投资,还有保障房建设资金,等等。地方政府没有钱,就迫使采取另外一些了渠道“融资”,主要一是卖地,一是向银行贷款。这又导致了地方负债不断攀高,甚至一有财政收入下降,连发工资和奖金都困难。在这种情况下,这种分税制看来非改不行了。

  那如何让财力和事权相匹配?有两条路子:一是增加地方政府的税收分成;另一条思路是把财权进一步向中央收,但收权后事权也让中央多扛点。我的观点是,在地方政府负债严重、各自为政的乱象中,把税收更多地留给地方,解决不了各地的大问题,反而只会留得多,他们花得更多,也常常贪得更多。因而,把财权上收,事权也上收,可能更好一点。所以我个人比较赞成第二个路子。但不管怎么改,都必须考虑中央与地方在财政收支上财权和事权要匹配。

  当然,这里也牵涉到另一个问题,就是张五常、张军、史正富等经济学家所提到和论证的,近几年中国经济增长动力主要来自于地方政府,但是现在大多数地方政府现在已经负债累累,如果将来税收大部分上收,地方政府怎么发展经济?又怎么把有限的财政资金用到民生上呢?基于这一考虑,我倒是赞成财政部财政科学研究所贾康他们的建议,即考虑允许地方政府发债。不允许地方发债,地方政府就会向银行借贷。一旦地卖不出去了,怎么还银行贷款?那么,与其把这个风险留给银行,不如把它留给投资者。也就是说,允许地方发债,但买债与否,交给投资者根据收益预期决定。这就分散了风险,也运用了市场机制。

  

  不动财权,什么改革都是空的

  

  记者:对于最近热议的扩征房产税您如何看待?

  韦森:这个问题我没有专门研究,但是通过参加几次房地产高峰论坛,有些了解。我个人觉得这个问题十分复杂,目前推出比较困难。一方面,要控制房价,最有效的办法一是推出房产税,再就是推出官员公布个人财产制度。中国的房价高,有很多原因,没有房产税,和有权力的人大量买房投资,是其中的主要贡献因素。这些年,中国整个房地产这么热,个人按揭占整个商业银行贷款余额却不大,我看到的材料说也才只有2万多亿。现在总共是有70多万亿商业银行贷款余额,其中有十几万亿在房地产上,但是有主要都是开发商的贷款和土地的贷款,住房按揭贷款所占比例并不是很大。

  现在喊买房难的,大都是刚毕业参加工作的青年人。家里长辈多方帮忙,出个首付,然后按揭买房。但大部分买房的其实是政府官员和企业家和其他投资者、炒房者。这些人,几套、几十套的房子,用现金就直接买了,根本没有贷款,租出去租不出去,都无所谓,大家都是投资,房价在涨,相比而言物业费算不了什么。这也是中国经济不出问题和房价下不来的主要原因。如果按揭很大,一收银行房地产利率,房价就马上下来。但是现在的情况是,很多人政府官员和高收入阶层买很多套房子,并没有按揭,或只有很少的按揭,现在大家都是把购置房产作为一个投资,而不是“自住”和“消费”,推的房价越高,他们的财产价值越大。在这种情况下,银行的利率对房地产的影响不大。购房者的相对不是很大的银行按揭贷款比率,也使中国经济蛮“抗风险”,即房价下跌一点不致于使中国经济产生大的危机。

  如果你到浦东、松江或者许多中小城市去看看,会发现很多房子很多都是空置着没人住。如果是像西方那样有房产税的话,如果房主不住,又不租出去,那就要倒赔很多钱,还要缴物业管理费,谁还会想这样大胆地投资呢!现在没有房产税,仅仅缴掉物业费,房价涨了这么多,所以许多人买了7套8套,甚至十几套或几十套,房子就放在那儿不住也不租,房价也就一直降不下来。如果开始普征物业税了,一些官员和个人有那么多房子,若租不出去,就要抛售了,那房价就会下跌,甚至要大跌了。

  故我的判断是,如果开征房产税,再加上强制让政府官员个人财产公开,就会对房价产生重大影响,利率对房价的影响也就开始起“市场作用”了。据有关材料说,目前中国处级以上干部家庭平均有5套房以上,故一旦要求他们财产财产公开,一些政府官员多套住房就必须要出手了,不然怕追究期来源。如果官员财产公开制度真正普遍推开,肯定对房价会有影响,二手房价会下来一些,对新房价格也会有影响。

  征房产税,就应该普征,才公平。实际上,像上海现在的房产税制,以前买的房子就不用缴税,这就不公平,完全保护了既得利益者的利益,但无疑也保护了一些可能的贪污腐败官员。要征,就要全国普遍征。即使税率少一些、低一些,要普征,这才公平。

  但问题是如果普征了,再加上推出政府官员财产公开制度,会不会导致中国房价大跌?房价大跌了,自然会影响房地产的投资,是否会导致中国经济增速进一步下滑?甚至出现经济大萧条?这就给决策层出了道难题:既不要房价大涨,使房地产产生更大泡沫,但又不希望房价大跌,出现经济危机,真是左右为难。

  在《把脉中国经济》一文中,我曾指出,今年7月在江苏昆山举办了一个夏令营,邀请了全世界奥地利学派的经济学家来讲奥派经济学。我在会上碰到了一个美国经济学家,叫福特怀雷(Fred E. Foldvary)。这福德怀雷老兄,可真是一个奇人!1996年,他出版了一本只有34页的小册子,书名就叫《2008年的大萧条》(2007年出版了第二版)。给他聊天之后,我马上从他的个人主页上挡下来了这本小册子的PDF版。粗略翻了一下,发现这是我到目前看到的唯一一本能在之前能预测2008~2009年这次世界经济衰退的著作。这位长期研究商业周期现象的奥地利学派经济学家,在这本薄薄的小册子中,警告世人,现代社会的大萧条,起因都是房地产泡沫。福德怀雷把哈耶克的商业周期理论与Henry George等经济学家的土地价值理论结合起来,惊人地发现,自1818年以来美国差不多200年的历史中,每次经济衰退(recession),尤其是大萧条(depression),都是与房地产的“实周期”有关,且都是在地价、房屋建设和房价的最高峰后一两年之后发生的,200多年来,几乎没有例外。福德怀雷也发现,在过去200多年间里,美国房地产的实周期大约是18年,之后一两年肯定跟着一场大的经济衰退。根据1990年美国发生了一次由房地产“实周期”引发的一场小的经济衰退,他在1996年就预测大约在2008年美国将会有一次大的经济衰退,并在2007年出版了这本小册子的第二版,明确提出这一点。果不其然,2008年下半年,美国经济急遽下滑,GDP总量在2008年下半年和2009年上半年萎缩了16%还多。读过他的这本小册子,我一方面为他的发现所震惊,一方面也心里直发怵。当中国的这一轮地价、房价和房地产建设的高峰期过去后,中国将会发生什么?中国的房地产周期,又将是多少年?

  即使不用奥地利学派的经济学来思考问题,稍观察一下西方发达国家战后的商业周期,也会发现,经济的萧条和繁荣,基本上与房地产的繁荣或萧条紧密相关联,可以叫“春江水暖鸭先知”吧:房地产总是经济繁荣与衰退的先行指标。一旦房地产开始会恢复,(点击此处阅读下一页)

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