所谓中层治理，是与中央治理和基层治理相对应的，指的是以省为中心的地方治理，包括省-市(地级)治理以及跨省-市的区域治理。这个层次的治理在中国的过去与现在都很重要，改革开放发展到今天，中层治理有了特殊的意义。
中层治理的作用逐渐凸显
在对国家治理的关注中，长期以来，舆论的目光主要集中在中央和基层，“基层创新+中央重视”成为国家治理创新的经典模式。基层的创新要想具有全国性的意义，必须要在中央治理层面做出决策，同时，中央决策要想验证效果，必须要有基层经验的支持。在这个过程中，中层治理似乎成了一个模糊的存在。
近些年来，以省为中心的中层治理的作用变得清晰、重要起来。这一方面是因为中国经济发展规模以及所引起的社会矛盾达到了一个新的高度。县-乡-村层级的治理创新不足以推动规模化的发展和解决大面积的矛盾，但中央层级的治理创新风险又太大。这个时候，中层治理创新就显得尤为重要。中国未来的局面在某种意义上要看省级地方大员的表现，从以基层治理为中心，到以中层治理为中心，是中国改革事业的一个标志性的发展。
中国省委书记的自主性受到一些限制，省委书记在大政方针上必须与执政党中央保持高度一致。在这个前提下，省委书记还是有不同程度的自主权。这种自主权表现在两个方面：一是在贯彻中央方针政策的过程中，各省根据自己的特点，可以灵活地制定地方性政策和措施；二是在中央支持或默许下，自主地进行政策创新，为中央政策的变化做探索性工作。
第一种自主性是普遍的，但其适用的程度需要各省委书记自己拿捏。第二种自主性是特殊的，只适用于个别的省份。要理解省级治理在国家治理中的一般地位，就要充分理解第一种自主性，要理解个别省级治理带给中国的特殊变化，就要充分理解第二种自主性。
省委书记的普遍自主性
将第一种自主性用得比较充分的是沿海省份，譬如说浙江省在活用中央政策方面比较典型。它根据自身的特点将中央政策的灵活性发挥得淋漓尽致。一个典型的例子就是市管县改革在浙江省却改出省管县的经验。1982年，中央发出《改革地区体制，实行市管县体制的通知》，该文件肯定了江苏省市管县的经验，并在全国扩大试点。大多数省份都实行了这个体制，唯独浙江省没有跟风。当时的省领导考虑到浙江省的特点：一是该省30多个较发达县(市)的财政收入占到全省财政收入的70%，它们没有被市管的积极性；二是浙江省比较小，省直接管理县不像其他省份因为管理幅度过大而产生过高的行政成本。如果说这种做法利用了中央文件的谨慎措词，而且保留了过去的体制。那么接下来的省管县经验则利用了中央没有禁止就可以探索的精神，独立自主地闯出来的。
那是在李泽民任浙江省委书记的时期，1993年，浙江省和县直机关都发不出工资，当时的财政厅厅长想出了刺激财政收入的新办法，从各县的财政收入中拿出一定的比例进行补助和奖励。这种做法缺乏法律和文件依据，但它实施的结果达到了预期目标，得到了中央的支持。通过财政激励县域经济发展的过程中，县领导需要更大的自主权。2002年，浙江省把本该属于地级市的313项经济管理权限下放给20个县，除国家法律和法规有明文规定的外，须经市里审批或由市里管理的，改由扩权县市自行审批或管理，须经市里审核或报省里审批的，由扩权县直接报省审批，报市备案。这些改革并没有中央的授意，但也不在中央文件的禁止之列。应该说是第一种自主性的经典案例。
省委书记的特殊自主性
第二种自主性比较特殊，只有个别省份才能享有。广东省就是其中之一。改革开放初期，中央派习仲勋到广东任省委书记。1978年4月，叶剑英到广东视察工作，习仲勋汇报了工作设想，叶剑英谈了三十六字方针：“深入调查研究；稳妥制定计划；及时报告中央；按步执行实施；分清轻重缓急；注意保密安全。”这实际上是支持习仲勋在广东探索新的道路。不久之后，广东省委决定以价格改革和搞活城乡流通为突破口，探索经济体制改革。1978年12月25日，广州办起全国第一间河鲜货栈，打破了由政府统一制定农副产品价格的局面。习仲勋回中央工作前，决心将中央领导口头允许的自主性变成文件规定的自主权。在他的努力下，1980年9月28日，中共中央印发了《中央书记处会议纪要》，授权广东省，对中央各部门指令和要求采取灵活办法，适合的就执行，不适合的可以不执行或变通执行。
无论是第一种自主性还是第二种自主性，省委书记在运用过程中都是有风险的。不过，出问题的省级领导一般是明显地抗拒中央政策或者与中央的路线不一致。
前者的一个典型案例是2004年中央和地方有关宏观调控的攻防战。2004年初，中央下决心进行宏观调控，国务院出台了宏观调控的政策，并要求地方领导坚决贯彻执行。但一些地方领导对此不积极，尤其是当时上海市的领导，抵触态度比较明显。2004年4月，当时上海市委书记在一次会议上说：“全国都出现经济过热的倾向，上海的情况就正常，没有过热的问题。经济过热的问题，出在领导同志身上，就是原则的大问题。”至2005年，上海市委书记公开指责宏观调控，认为“当务之急的大事，是寻找经金融倒退混乱、改革停滞不前的原因。经验主义、教条主义是主要原因之一。宏观调控搞一刀切，是造成经济波折的原因。”结果，这位市委书记的任途因腐败问题而中止。
后者的一个典型案例就是“重庆模式”。中国改革开放30多年，积累了很多社会矛盾，尤其是贫富悬殊问题，导致很多老百姓对毛泽东时代的怀念。这种怀念加大了公平取向的改革压力，中央的政策回应就是加强民生建设。但党内外出现了路线方针的争论，十七大之后，学界政界的讨论逐渐达到白热化。这个时候，重庆模式应运而生，这个东西本来是指公租房规划、户籍制度改革等方面具有地方特色的经验，但被一些理论和话语加以包装，甚至被有意无意地描述成“极左”模式。这就意味着要走与中央不一致的一条新路线，在不少重庆模式支持者的口中，这是个公开的秘密，其结局是众所周知的。
省委书记自主性的平衡点
“重庆事件”之后，中层治理面临一个十字路口。中央层面首先要思考这样一个问题：省级治理究竟应该有多大的自主性？目前看来，省委书记处于一个相对迟疑不决的状态之中，他们内心中都想在任内干一番事业，为中国的改革做出新的贡献。但这就必然要有比较大的创新，但创新的平衡点在哪里？如何将这些创新控制在比较合适的政治风险范围之内。可以预测性地说，他们在等待中央的信号。
中央也面临一个抉择难题。现在毕竟不像改革开放初期，外放一个像习仲勋那样的重量级人物，搞新路线的探索。当前大的改革路线是既定的，只是具体的经济、社会、政治改革该如何向前推进的问题。由于各省的发展阶段，所面临的矛盾，本地的情况各不相同，因此，中央应该拿出一个大的原则，在这个原则下面，鼓励省委书记大胆地探索，并允许失败。中国目前经济总量很大，财政比较强劲，有足够的资本承受一个省的改革失败。只有这样，才能造就很多敢冒风险，不计较个人前途，为人民干出一番事业的省级政治家。在这些政治家的治理下，中国的发展将会呈现新的局面。
如果这种局面出现，那么，中国改革模式将由“基层创新+中央重视”转向“中层创新+中央支持”。或者说，前三十年改革看基层，后三十年改革看中层。
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作者为武汉大学政治与公共管理学院教授
来源: 人民论坛政论双周刊（总第389期）
