邹平学:香港基本法解释机制的法源规范探析

选择字号:   本文共阅读 469 次 更新时间:2012-12-23 10:51:08

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邹平学  

  

   内容提要: 香港基本法解释机制并非仅由基本法第158条所规限,如果考虑到解释机制所应当包含解释权力来源、解释主体的性质地位、解释案的提起主体、解释程序等等衍生因素的话,它还逻辑地应当包括基本法的其他有关条款。同时,香港基本法解释机制也并非仅由香港基本法所规限,它的法源规范体系还应当包括中国宪法、立法法、全国人大组织法、全国人大常委会议事规则、国务院组织法等相关法律的相关规范。必须看到,香港基本法的解释机制来源于并受限于国家的宪政体制,它必须回应和适应国家宪政体制的需要,必须站在一国宪政体制的高度去审视和解构。此外,既往释法实践所创造出来的行之有效的释法先例或者宪法惯例也应当构成基本法解释机制的法源规范,不排除未来还有新的惯例可能成为基本法解释制度的法源规范体系之组成部分。

   关键词: 香港基本法/解释机制/法源规范

  

   检视现有研究香港基本法解释问题的相关成果,可以发现,不少论著在阐释基本法解释制度、基本法解释体制、基本法解释机制、基本法解释权配置或者解释程序等论题时,总是直接分析香港基本法第158条,或者只围绕香港基本法第158条来展开,[1]这似乎给读者一个印象:香港基本法解释制度的法源规范仅仅只是香港基本法第158条,或者说香港基本法的解释机制仅仅由基本法第158条所设立。其实这是不准确的,至少是不完整的。本文拟对此作出评析,并提出自己的学术意见。

  

   一、香港基本法解释机制的法源规范并非仅仅只是基本法第158条

  

   任何法律制度总是由一系列有内在逻辑联系的法律规范所构成,这些法律规范可能来自于一部法律,也可能来自数部法律。基本法的解释制度及其机制也是如此。的确,直接规限香港基本法解释制度(体制)的规范是香港基本法的第158条。但不能说基本法解释机制仅仅由香港基本法第158条所规限,如果考虑到解释机制所应当包含解释权力来源、解释主体的性质地位、解释案的提起主体、解释程序等等衍生因素的话,它还逻辑地应当包括香港基本法的其他有关条款以及被基本法所允许保留下来的香港原有的相关法律制度和法律传统。如果不是这样来理解的话,我们就无法理解1999年人大常委会第一次释法中特区政府提请解释基本法行为的正当性和合法性,因为当时一些香港法律界的人士就批评特区政府向国务院提出报告请求国务院提请释法于法无据,他们认为基本法全文中没有明文规定这样的做法,根据第158条的规定,只有特区终审法院才享有提请权。“反对人大释法的人认为,无论是在第158条所设立的《基本法》解释权分布体系里,还是在《基本法》其他条文里,都找不到可以支持行政长官在这次事件的情况下请求人大常委会解释《基本法》的法理依据。……行政长官请求人大常委会行使解释权,便是邀请中央干预,‘自毁长城’”。[2]民主派大状汤家骅甚至指责特区政府的做法是“出卖法治的交易”。[3]其实,特区政府并非依据基本法第158条的规定,而是依据基本法第43条和第48条(2)所赋予的职权,向中央政府提交《关于提请中央人民政府协助解决实施<中华人民共和国香港特别行政区基本法>有关条款所遇问题的报告》,请求国务院提请全国人大常委会释法。

   此外,根据基本法第17条的规定:

   “香港特别行政区享有立法权。

   香港特别行政区的立法机关制定的法律须报全国人民代表大会常务委员会备案。备案不影响该法律的生效。

   全国人民代表大会常务委员会在征询其所属的香港特别行政区基本法委员会后,如认为香港特别行政区立法机关制定的任何法律不符合本法关于中央管理的事务及中央和香港特别行政区的关系的条款,可将有关法律发回,但不作修改。经全国人民代表大会常务委员会发回的法律立即失效。该法律的失效,除香港特别行政区的法律另有规定外,无溯及力。”

   全国人大常委会完全可以也应当通过备案审查的方式解释基本法。尽管实践中尚未出现备案发回的情形,但理论上、逻辑上不能排除这样的可能性,一旦出现备案发回的情形,势必需要附上为什么发回的理由,这个理由必然涉及到基本法的解释问题。

   根据基本法第18条第3款的规定:“全国人民代表大会常务委员会在征询其所属的香港特别行政区基本法委员会和香港特别行政区政府的意见后,可对列于本法附件三的法律作出增减,任何列入附件三的法律,限于有关国防、外交和其他按本法规定不属于香港特别行政区自治范围的法律。”全国人大常委会在增减列入附件三的全国性法律时,也可能在作出的相关决定里需要“解释”相关法律是否“限于有关国防、外交和其他按本法规定不属于香港特别行政区自治范围的法律”的问题。

  

   二、香港基本法解释机制并非仅仅由香港基本法所规限

  

   香港基本法是根据中国宪法制定的全国性法律,基本法的解释机制建基于和受制于中国的宪政体制。因此,基本法解释机制的法源规范体系还应当包括中国宪法、立法法、全国人大组织法、全国人大常委会议事规则、国务院组织法等相关法律的相关规范。比如根据基本法第158条,全国人大常委会享有基本法的最终解释权,但这项权力并不只源于基本法,而是直接来自宪法第67条(4),立法法也有类似规定。这说明,香港基本法的解释机制来源于并受限于国家的宪政体制,它必须回应和适应国家宪政体制的需要,必须站在一国宪政体制的高度去审视和解构。[4]

   如果不从中国宪法、国家体制、全国人大常委会的宪法地位和宪制责任等高度去审视基本法的解释制度,我们可能无法正确理解全国人大常委会在关于《香港特别行政区基本法》第22条第4款和第24条第2款第(3)项的解释》中阐明自己的解释依据是“根据《中华人民共和国宪法》第六十七条第(四)项和《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第一百五十八条第一款的规定”的正当性和合法性。[5]在香港法学界和法律界影响很大的前港大法律学院包玉刚讲座教授佳日思就认为:“全国人大常委会把中国《宪法》第67条第(4)项作为它解释的依据之一,而并非仅依靠《基本法》第158条第1款的规定。……这对《基本法》的完整性有严重影响。……这将对《基本法》的发展以及香港法院与全国人大常委会的关系产生严重影响。”[6]香港基本法三次解释实践证明,恰恰相反,如果按照佳日思教授狭义地、机械地理解基本法解释机制的法源规范,对《基本法》的完整性才真正造成严重影响。如果我们只是孤立地认为基本法的解释机制仅仅由基本法所规限,那我们也无法正确解答仅看基本法第158条那些原则性、概括性条款所留下的不确定性问题和引起的种种争议,比如非诉讼情形下的解释提请、全国人大常委会是否可以主动解释基本法、全国人大常委会授权特区法院自行解释自治范围内的条款后还有无权力解释这些条款等等问题。

   这里,我们还需要回到基本法第158条作进一步的分析。第158条的四款条文如下:

   本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会。

   全国人民代表大会常委员会授权香港特别行政区法院在审理案件时对本法关于香港特别行政区自治范围内的条款自行解释。

   香港特别行政区法院在审理案件时对本法的其他条款也可解释。但如香港特别行政区法院在审理案件时需要对本法关于中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款进行解释,而该条款的解释又影响到案件的判决,在对该案件作出不可上诉的终局判决前,应由香港特别行政区终审法院请全国人民代表大会常务委员会对有关条款作出解释。如全国人民代表大会常务委员会作出解释,香港特别行政区法院在引用该条款时,应以全国人民代表大会常务委员会的解释为准。但在此以前作出的判决不受影响。

   全国人民代表大会常务委员会在对本法进行解释前,征询其所属的香港特别行政区基本法委员会的意见。

   仔细分析第158条的含义,本条第2款、第3款的内容仅仅只是针对进入司法程序的诉讼案件中基本法的解释权安排、解释范围和解释程序等问题作出规定,而没有对非诉讼中实施基本法的情形作出规定。而根据本条第1款的规定,“本法的解释权属于全国人大常委会”,这里的“解释权”是一个完整的、解释基本法实施中所有需要解释的问题的权力。而第4款规定的是全国人大常委会在解释基本法前需要征询香港基本法委员会的意见的原则程序。需要细究的是,法律解释是为了正确实施法律而对有关法律或法律条文的含义、立法意图以及所使用的概念、术语、定义等所作的说明,而法律的实施包括法律的遵守、法律的执行和法律的适用,显然,司法仅仅只是法律实施中的一个环节,但司法无法涵盖所有法律实施的情形,这样,在法院无管辖权或没有诉诸司法的情形下,基本法实施过程中需要进行解释的情况发生时,例如解决关于行政长官和立法会的产生办法的理解争议[7]以及解决行政长官缺位时产生的新的行政长官的任期问题上的认识分歧[8]需要解释基本法时,第158条第2款、第3款的规定根本无法适用,只能根据第1款和第4款来展开解释程序。进一步的问题是第1款和第4款都没有规定由谁提请解释的问题。显然,必须从基本法的其他条款和立法法等法律寻求法律依据。2004年和2005年的两次人大常委会解释实践也表明,基本法的其他条款、立法法以及全国人大常委会议事规则等有关条款均构成释法的法律依据和法理基础。

  

   三、香港基本法解释机制并非仅仅受制于制定法

  

   前已述及,香港基本法解释机制并非仅由香港基本法所规限,它的法源规范体系还应当包括中国宪法、立法法、全国人大组织法、全国人大常委会议事规则、国务院组织法等相关法律的相关规范。前述规范都是制定法规范,但既然基本法赋予了香港法院的终审权以及香港法院对基本法的解释权,考虑到香港的普通法传统,法院释法中创造出的先例显然具有判例的效力,从而构成解释机制的规范。因此,笔者认为,既往释法实践所创造出来的行之有效的释法先例或者宪法惯例也应当构成基本法解释机制的法源规范,不排除未来还有新的惯例可能成为基本法解释制度的法源规范体系之组成部分。

   但是,必须看到,如果终审法院的判决中对基本法的解释不符合全国人大常委会的解释,其判例的效力是存在严重法理问题的。突出的事例即 2001年7月20日庄丰源案的判决。终审法院在判决中说明,常委会没有就第24条第2款第1项作出对香港法院具约束力的解释,而法院必须按照普通法处理法律释义的情况下对该条款作出解释。根据普通法的处理方法,终审法院的任务是要参照第24条第2款第1项的背景及目的对其所用字句作出诠释,以确定这些字句所表达的立法原意。第24条第2款第1项的含义清晰,没有任何歧义。其意思是指在1997年7月1日之前或之后在香港出生的中国公民享有永久性居民的身分。依循普通法的原则,终审法院无法基于“筹委会意见”的陈述而偏离其认为是第24条第2款第1项的清晰含义,而以有关字句所不能包含的意思代之。[9]

对此,全国人大常委会法制工作委员会的发言人就终审法院对庄丰源案的判决发表谈话,发言人说:“我们注意到,一九九九年六月二十六日全国人大常委会对香港基本法有关条款作出解释以来,香港特区法院在涉及居港权案件的判决中,多次强调全国人大常委会对基本法所作出的解释对香港特区法院具有约束力,并以此作为对一些案件判决的依据。但是香港特区终审法院本月二十日对庄丰源案的判决,与全国人大常委会的有关解释不尽一致,(点击此处阅读下一页)

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