田飞龙:财产公开,广东“样本”有戏看

选择字号:   本文共阅读 267 次 更新时间:2012-12-20 10:42:32

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田飞龙 (进入专栏)  

  

  

  反腐败是十八大的开局命题,广东近来以官员财产申报与公开改革试点试图回应这一命题,引发各界观望与期待。与新颖且日益民间化的网络反腐相比,官员财产申报与公开制度是一项非常传统的反腐机制,是西方民主国家治理腐败问题的制度共识,被视为“阳关法案”的焦点,反腐的治本药方。其实无论是否民主国家,腐败都是政治体需要严格戒备的毒瘤。柏拉图早在《理想国》中就预见到了家庭与财产的私有制对城邦护卫者(官员)的腐蚀作用,因而提出了激进的公有化方案。尽管柏拉图的公有理想因其过高的理想性而遭遇挫折,但其“私有腐蚀”命题却成为后世政治治理的严峻任务。人类政治史的经验表明,家庭与财产私有的负外部性需要制度阳光予以穿透和消毒,所以“阳光是最好的消毒剂”,公开是抑制家庭与财产之弊的良方。

  尽管我们明了这一共识,但官员财产申报与公开制度在中国的进展并不顺利。一方面是各级官员的抵制,因为这一制度将直接暴露官员的“腐败”秘密,伤害其既得利益。另一方面是制度设计上的缺陷,比如早期的制度试点以官员工资公开或个人财产公开为重点,没有注意到“家庭”在官员财产中的储值意义,由此导致了新疆阿勒泰试点的失败;早期试点还存在重申报轻公开的缺陷,使得这一制度的社会监督动力不足,问责更因官僚系统的自我保护逻辑而难有成效。因此,仅有官员财产申报与公开的改革共识是不够的,还需要有合理的制度设计。

  广东此次的改革试点显示出了制度设计上的若干优势。首先是申报与公开的重点由个人财产转换为家庭财产,抓住了腐败官员相对周全的财产储值单位。中国的官员贪腐与西方有所不同,不仅是为了“家庭”,有时还是“家庭”参与。忽略“家庭”在腐败中的行为协助和财产保管意义就不可能设计出合理的改革方案。早期以个人财产为中心的制度设计已被证明为不合国情。其次是申报与公开官员的投资经商关系。这也是对症下药,因为中国官员的腐败主要是通过官商勾结与权力寻租实现的,主要是“市场经济”过程中的腐败。要求官员申报公开其与财产形成密切相关的投资经商关系显然有利于清理官员的不正当社会关系及其经济来源。

  不过广东的试点也还是存在诸多的局限性:一方面,仍然存在重申报轻公开的问题,申报结果只要求“以适当方式在谈话对象中公开”,导致公众对官员财产的知情权与监督权可能严重受限甚至落空;另一方面,制度的法治化与规范化程度不足,相关试点主要由省纪委依据党内文件《从严治党五年行动计划》开展,没有注意在制度上发挥国家公权力机关以及公民的作用,而且规范依据也还欠缺“申报—公开—监督—问责”这样的更为完备的科学设计。

  公众对广东的期待是有理由的,因为广东是经济改革的先行者,也有条件和责任成为政治改革的先行者。根据《计划》要求,这一轮改革将在2014年前完成并形成可推广经验。尽管这是一场有限度的制度改革,但如能切实执行,尽力公开,有效问责,取信于民,并注意正式制度设计的系统性、规范性与法治化,则仍然可能成为广东改革史上的“深圳”式样本。

  跳脱广东的改革个案,我们还需要思考官员财产申报与公开制度改革更为基础性的问题。首先是全国性立法的问题。孤立的试点只能取得局部的成效和经验,而腐败是系统性的,需要系统性制度来应对,因此这一阳光制度在诸多试点之外还需要基于执政者的政治决断而推出全国性的立法,即中国的“阳光法案”,这也是世界经验的普遍启示。其次是官员财产监控上的国际司法协助问题。可以想见,随着这一制度改革的深入,尤其是全国性立法的通过,很可能诱发更大规模的官员财产转移与移民,这将造成中国国民财富与改革成果的极大流失,而针对这些官员的财产申报与公开将遭遇国外相关的制度壁垒,因为中国的官员及其家属可能只是外国的普通“公民”或居留者,对此需要通过国际司法协助预作准备,形成相关可操作的协定。

  总之,官员财产申报公开制度担负反腐重责,广东地方试点展现新意。作为改革设计者,除了关注试点经验之外,还应当有全局性的政治决断、普遍立法意识、公民参与意识和国际协助视野,如此才能建构更为健全有效的阳光制度体系。

  

  (本文原载《法制晚报》2012年12月19日,作者系北航高研院讲师,法学博士,发表时略有删节)

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