柳建龙:“双规”应纳入国家赔偿法管辖范围

选择字号:   本文共阅读 399 次 更新时间:2012-12-19 22:47:12

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柳建龙  

  

  【摘要】“双规”在反腐斗争中发挥着重要的作用,但“双规”的被滥用已经对人民的人身和生命安全造成了重大的威胁,如何对“双规”进行限制是不能回避的一个重要法律问题。本文以不限制人身自由、政党自治说和特别权力关系说为由将“双规”排除司法审查范围之外的传统见解进行了逐一、细致的批判,主张“双规”可能侵害人民人身和生命安全、从组织、性质、目的和功能上以及法律效果上看,均属公权力,其间也有国家机关不作为之情形,更何况所谓特别权力本无足为凭,故而“双规”可能也应当纳入国家赔偿法的管辖范围中。

  【关键词】“双规”;人身自由权;不作为;国家赔偿

  

  一、问题的提出

  

  “双规”作为一种临时性措施在中国大陆的反腐斗争中发挥着重要作用。然而,越来越多的事实表明“双规”之被滥用十分严重,主要表现在两个方面:一是“超范围”,即把非党员扩大为监督对象;二是“超权限”,如限制被调查对象的人身自由,就有非法拘禁之嫌。[1]在这种情形下,如何对“双规”进行规制以保障人民权利也就日益被提到议事日程上。然而,主流观点或认为“双规”不可能限制人身自由,或者认为它属于政党自治范畴且作为中国共产党党内组织机构的中共纪律检查机关(以下简称:纪检机关)并非国家机关,或者认为党员和党组织和纪检机关之间成立特别权力关系,从而将“双规”排除在司法管辖范围之外。窃以为这些观点极其危险,它们不仅可能放任纪检机关对于人民个人权利的侵害,也会损害宪法和法律的尊严和权威,窒碍法治国家建设的进程,故而有必要对其做更为深入的检讨和批判。

  基于上述考虑,本文第二、三部分对“双规”的概念和历史、其辩护意见作了简要的梳理,第四部分则针对各辩护意见作了细致的反驳,进而明确“双规”可能且应当纳入《国家赔偿法》管辖范围的立场。

  

  二、“双规”的概念和历史

  

  “双规”,又称“两规”,是指要中共纪律检查机关根据《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》(以下简称:《纪检工作条例》)的有关规定,要求涉嫌违犯党纪国法的有关人员,特别是担任国家行政职务的并且具有中共党籍的党政官员,在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明。一般认为这一种中共内部的特殊组织措施和调查手段。[2]

  “双规”肇始于上世纪80年代末90年代初,当时中国大陆腐败现象呈易发、多发态势,既有的反腐手段不敷所需,故而不得不赋予纪检机关和监察机关以特别的手段。[3]其出现最早见诸1990年12月9日国务院颁行的《中华人民共和国行政监察条例》[4]。该条例第21条第5项规定:“监察机关在检查、调查中有权采取下列措施,……(五)责令有关人员在规定的时间、地点就监察事项涉及的问题作出解释和说明;……”。1993年,中纪委、监察部合署办公后,“双规”的使用范围扩大,成为中国共产党党内的一种纪律检查、调查措施。1994年5月1日施行的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》[5]借鉴了这一规定,并在该条例第28条第3项规定:“凡是知道案件情况的组织和个人都有提供证据的义务。调查组有权按照规定程序,采取以下措施调查取证,有关组织和个人必须如实提供证据,不得拒绝和阻挠。……(三)要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明;……”虽然,1997年5月9日第八届全国人大常委会第25次会议通过《中华人民共和国行政监察法》,并在该法第20条规定:“监察机关在调查违反行政纪律行为时,可以根据实际情况和需要采取下列措施:……(三)责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明,但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁;……。”从而形成所谓的“两指”;不过,由于中央纪委和监察部早已合署办公,加之纪检部门高出监察机关半级,故“两指”的使用逐步被“两规”取代。[6]

  之后,从1998年6月至2001年9月间,中纪委、监察部相继出台四个规范性档,对“两规”、“两指”措施做了进一步规范和完善:首先,纪检监察机关只能对已掌握一些违纪事实及证据,具备给予纪律处分的涉嫌违纪党员或行政监察对象使用;二是限制适用阶段,只能在案件调查阶段使用;三是限制使用主体,只有一定级别的纪检监察机关才能批准或使用;四是限制使用时限,从没有统一规定到从严掌握,并在申请使用时报批具体时限;五是限制使用地点,从无硬性要求到有具体规定。[7]2005年5月底,中纪委发布“7号档”[8]、中央办公厅发布“28号档”[9],从细节上对“双规”的实施主体、实施对象、审批程序及审查期限进行了更为严格的规范。[10]

  

  三、“双规”不属于国家赔偿法管辖范围之辩护

  

  对于纪律检查机关(包括有关国家机关介入的情形)在实施“双规”过程中,违法侵害人民权利的情形,主流的观点认为不能提起行政诉讼或者国家赔偿诉讼。这主要是基于如下见解:

  (一)“双规”不限制人身自由

  有的人认为,尽管《纪检工作条例》规定,在实施“双规”过程中办案人员不准对被调查人或有关人员采取违犯党章或国家法律的手段;[11]但其对何为“违犯党章或国家法律的手段”并未予以明确界定或者列举,即它能否对被调查者进行人身自由的限制与否并未明确予以禁止。故而,通常认为“双规”所以不得限制被调查者人身自由是基于《行政监察法》第20条第3项规定。根据该规定,监察机关在调查违反行政纪律行为时,可以根据实际情况和需要责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明,但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁。换而言之,纪检机关在实施“双规”时,也不得对其实行拘禁或者变相拘禁。

  (二)“双规”属于政党自治范畴

  也有人认为,“双规”是作为社会组织的中国共产党党内对涉嫌违反党纪国法的党员干部进行调查和查处的一种特殊组织措施和调查手段[12],其对象仅限于中共党员,目的则在于通过执纪办案,维护党的章程和其他党内法规,严肃党的纪律,加强党风廉政建设,保护改革开放,促进经济发展,保证党的基本路线的贯彻执行,[13]其并非司法程序中的一环。中国共产党虽然是执政党,然而,其并不等同于国家机关。就此而言,中共纪委并非国家机关,其所行使的并非国家公权力,故而,只是在实施“双规”过程中其工作人员行使职权的行为不法侵害人民权利,也不属于《行政诉讼法》和《国家赔偿法》调整的范围,换而言之,中共纪律检查机关并不属于国家赔偿法中赔偿义务机关之。如天津市第一中级人民法院于1999年12月21日就“王晋英因被错捕申请宝坻县人民检察院刑事赔偿案”作出判决。该判决认为[14]:“王晋英于1997年8月25日至1997年9月1日被限制人身自由8天,该8天系由宝坻县纪检委为主、检察院配合进行审查。‘中国共产党宝坻县纪律检察委员会’是党的组织不是国家机,我国《国家赔偿法》规定侵权主体必须是国家机关,故此8天不属于国家赔偿范围。”

  (三)党员与党组织之间成立特别权力关系说

  另外还有一些人主张,党员干部和公务人员与党组织、国家机关之间形成的法律关系是不同于一般法律关系。基于特殊身份他们与国家之间形成一种“特殊权力关系”。因此国家与这些具有特殊身份的公民之间的关系不能适用一般的法律进行调整。一般法律规定的法律保留等原则,以及一般法律赋予普通公民的某些权利如人身自由,基于公共利益的原因要受到某种程度的限制,并排除司法审查的可能性。[15]

  

  四、“双规”不属于国家赔偿法管辖范围之批判

  

  (一)“双规”有可能侵犯公民的人身自由

  人身自由是人民享有的一项基本权利。《中华人民共和国宪法》(1982)第37条并明文规定:“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民,非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定,并由公安机关执行,不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由,禁止非法搜查公民的身体。”《中华人民共和国立法法》(2000)第8条第5项和第9条并进一步规定,对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚的事项只能由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。对限制人身自由的立法作了严格的法律保留。故而,在没有法律明确授权的情况下,即使作为一种党内的纪律检查措施,在实施“双规”时也不得限制被调查者人身自由,这可以说是一项基本的常识。[16]《纪检工作条例》对此也予以重审。但是,后者之“不得”所表达的仅是一种规范意义上的应然状态,并不等同于“双规”的实际运作情况,并不能作为将“双规”排除在司法审查范围之外的依据。换而言之,是否有必要对双规进行限制并提供相应的救济管道,毫无疑问所应考虑的应是实然意义上的“双规”。而从实践中来看,在被“双规”的过程中被调查者基本权利受到侵害的可能性呈多种形态:

  首先,“双规”通常的做法是,办案人员把办案地点设在宾馆等场所,和被“两指”人员一样,被调查者一旦被叫到办案地点,不经办案人员同意就不能离开,也不能回家,事实上被剥夺了人身自由。[17]并且“双规”的调查时间较长,根据《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第15条的规定:“初步核实的时限为两个月,必要时可延长一个月。重大或复杂的问题,在延长期内仍不能初核完毕的,经批准后可再适当延长。”除此之外,“双规”期限还具有不确定性的特定,而这可能使得“双规”成为事实上的“拘禁或变相拘禁”,严重侵害人民的人身自由基本权,更何况其对人身自由的限制程度并不亚于刑事强制措施中的“监视居住”。[18]

  其次,由于其时间的无限性、地点的不确定性、隐密性、无严格程序、缺乏外部监督等因素,使“双规”在侵犯了人身自由的同时还极易促生一些违法的逼供行为,如罚站、罚跪、不准睡觉、上手铐、用皮带抽、用脚踩、不准吃饭等非正当手段。[19]可能使得人民人身自由基本权和人身安全受到更为严重的侵害。间或也有被调查者被殴打致死[20],或者不堪心理和生理上的打击而自杀的事情发生。[21]

  最后,尽管通常认为“双规”只是党内的一种纪律检查措施,其对象当然只能是党员。但在执纪实践中,有些地方的纪检组织却时常突破这个界线,不仅“扩展”到相关案件中知情的非党员亲属和个人,甚至对党政机关的非党员干部和某些非党员的普通公民也实行“双规”。[22]如郴州市原市委副书记、市纪委书记曾锦春就曾将不买他账的、并非党员的私企老板“双规”了49天之久。[23]

  除此上开各点之外,与普通的刑事司法程序相比,“双规”对人身自由的限制程度可能更大:一则在实施“双规”过程中,当事人既无阅卷权,也不享有聘请律师的权利,其知情权和辩护权均受到更为严格的限制;[24]二则在就正常的刑事司法程序而言,审前羁押的,无论是其被羁押是基于刑事[25]或者行政法上的理由[26],其期限均折抵刑期,而就在“双规”过程中,即使公民的人身自由确实受到了限制也不能折抵刑期。

  就此而言,违法“双规”不仅可能严重侵犯公民的人身自由和生命安全,而且也违反了我们国家的宪法和法律对公民人身权利保障的有关规定。在这种情况下,如果坚持将“双规”排除在国家赔偿的范围之外,则不仅人民权利得到不到有效和充分的保障,而且使得中共纪律检查机关凌驾于法律之上,而根据《宪法》第5条“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”中国纪律检查机关当然也不例外。

  (二)“双规”是公权力行为

  “双规”是否应当纳入国家赔偿法的管辖范围,端视“双规”的行为性质而定。倘若可以认定“双规”具有公权力或者与之相当的性质,那么,对纪检机关在实施“双规”过程中违法给人民个人的合法财产和人身自由造成损害的,国家应当承当赔偿责任,并以纪检机关为其赔偿义务机关对受害者及其亲属进行赔偿;反之,则无司法审查的适用。然而,无论是就纪检机关的组织、双规的目的,抑或是就其功能和性质而言,“双规”都是一种公权力行为。这是因为:

  首先,从组织上来看,纪检机关虽然是作为执政党的中国共产党党内机构而存在,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《法令月刊》62卷第4期

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