方长春 蒋萌:户籍制度下的教育不平等研究综述

选择字号:   本文共阅读 743 次 更新时间:2012-12-13 22:44:51

进入专题: 户籍制度   教育不平等  

方长春   蒋萌  

  

  摘要:中国现行户籍制度造成了城乡之间与地区之间的差异,形成了资源分配的不平等与社会身份的不平等,进而带来了教育的不平等。针对这一问题的改革设计重点在于改革户籍制度与体制障碍和政府加大义务教育投入方面。同时还应从公共政策管理、社会学等角度开辟新的研究视角。

  关键词:户籍制度,教育不平等,城乡二元,地区差异

  

  户籍制度作为中国的基本行政制度之一,不仅仅是一种人口管理手段,还承担着十分重要的社会资源配置功能。户籍制度下的城乡二元体制是造成目前诸多社会不平等的原因之一,而其中的教育不平等问题一直是学界研究的一个热点。笔者试就学界关于户籍制度下的教育不平等研究进行梳理与评述。

  

  一、户籍制度及城乡二元分化与地区差异

  

  户籍制度,是指与户口或户籍管理相关的一套政治经济和法律制度,其中包括通过户籍来证明个人身份、执行资源配置和财富分配。

  关于新中国为何要建立户籍制度,学界的意见基本一致。陆益龙指出,户籍制度的建立是为了重新建立合理的公共秩序,同时国家的力量渗透到社会之中,以确保社会的安全和稳定。陈映芳也强调,“户籍制度是我国行政管理、安全治理制度系统的重要组织部分。”可以说这种户口管理虽然更多的是带有政治的和经济的目的,但是这种方法在当时的历史背景下,确实起到了积极的作用。

  从1950年到1958年,新中国的户籍制度从无到有并不断发生着变化。1950年颁行的《城市户口管理暂行条例》中,对城市常住人口进行登记管理,但没有任何条款对城乡人口流动及迁徙进行限制,到了1958年的《人口登记条例》和后面的两个补充通知,户籍制度不仅严格限制人口流动与迁徙,同时也明文限制农民进城。学者们分析了造成户籍制度变化的原因。黄宗智认为主要在于马克思主义对工人阶级的偏重。这一观点过于强调了意识形态的作用而忽略了经济因素,正如魏颖指出的“农业征税可以为工业化提供绝对必要的财政支持”。程默也提出这是因为当时各方面的政策和发展战略需要。有学者总结认为,在工业化战略的宏观背景下,户籍制度不仅是为了人口统计,也是为了直接决定人口布局和为政府其他重要目标服务。虽然,自上世纪80年代初以来,随着社会的开放和产业化、城市化运动的开展,社会成员的自由流动,包括农村人口进入城市逐步获得允许,但是“国家安全部门和行政管理系统已经形成对这套制度系统的依赖。”

  俞德鹏曾指出“现行户籍制度下城乡不同户口将决定城乡居民从出生到死亡一生的命运走向。”这一观点虽然稍显绝对,但是却代表了目前学界对户籍制度的基本观点:虽侧重不同,但是都承认户籍制度已成为影响社会流动的重要先赋性因素,同时造成了城乡二元分化。如陈映芳认为,现行户籍制度按农业户口和非农业户口来区分国民,以此分配城乡之间不同的教育、医疗、社会保障等社会资源,造成城乡户口间的差异。而吴晓刚和Donald Treiman则进一步指出,它不仅将本来平等的中国公民划分为不同的社会群体,同时采取了一系列优先满足城市发展需求的经济政策,进一步加剧已存在的城乡不平等。甚至有学者认为,户籍制度“在整体上已经构成利益城市倾斜的社会体系”,人为地把公民分成城市居民和农民两种不同身份采取两种政策,造成了城乡分割的二元结构,并在社会认同中建构了一道边界,从整体上构成了一种弹性很低的社会结构体系。

  虽说中国的户籍制度存在延续的历史必然性,但不能忽视的是,在工业化背景下,正是户籍制度中的户口类别(农业户口/非农业户口)与户口所在地区分,最终形成了城乡之间与地区之间的差异。不可避免地,户籍制度已成为形塑中国社会分层体系的重要力量之一。同时值得注意的是,由于我国地域广阔,各个省份之间尤其是东西部省份之间由于政策条件差异、资源储备差异以及其他历史原因,经济发展水平相差很大。而户籍制度中的户口所在地这一属性,也将人们划分成了不同区域的“人”,而形成相应的地区差异。

  

  二、户籍制度下的教育不平等

  

  户籍制度带来的是资源分配的不平等与社会身份的不平等,而这两者的不平等则带来了教育的不平等,目前学界相关研究主要集中在三个方面:一是城乡教育资源分配不平等,二是户籍制度下流动人口子女的教育不平等,三是“高考移民”中不同地区之间教育不平等。

  (一)教育资源分配不均等中的教育不平等

  从法律上说,中国农村儿童与城市儿童拥有完全平等的受教育权利,但是事实却是农村儿童与城市儿童受教育的权利不平等。在户籍制度的城乡二元结构中,由于城市与农村资源分布的严重不均,造成农村儿童受到家庭经济条件、学校数量、教学质量、教学环境等因素的影响,形成城乡教育质量与机会的不平等。

  张乐天指出,城乡教育的差别主要集中在户籍制度下的城乡二元经济结构造成的城乡教育机会和城乡教育资源配置的差别上。而孙委委则认为,近年来政府虽然加大对农村的资源配置比例,但是相比于城市的幅度还是较小,在教育政策和制度上形成了“城市偏向”,城乡教育在目标、地位和体制保证上存在明显的差异,在办学条件和师资上执行着不同的标准。以张玉林的研究为例,城乡之间由于经济发展水平的不同,导致在校学生人均教育经费产生巨大差异。1993年,城乡小学生和初中生的人均经费差距分别为1.9倍和2倍,到1999年,两者的差距都进一步扩大到3.1倍。

  还有学者从法治的视角阐述了户籍制度下城乡二元结构中的教育不平等:《中华人民共和国教育法》中仅有2项条款提到农村,且不仅没有向农村倾斜,反而要求农村人口自己筹款接受义务教育,而不像城市人口享有国家提供的受教育权,这已经违反了我国公民平等的受教育权。

  形成这种城乡之间教育的巨大差异的原因在于,从一开始户籍制度就将城市与农村区别开来,而目前中国农村基础教育所采取的“三级办学、两级管理”的分级管理模式加大了城乡之间教育资源的分配差距,而且在改革中提出的“以县为主”的新体制维持着低重心的格局,县级财力依旧较弱。同时官员出于理性选择,不会投资短期效益不明显的教育。

  (二)户籍制度下的流动障碍造成的教育不平等

  我国城乡、地区经济发展不平衡决定了我国人口流动的趋势是从中西部向东部和沿海地区,从农村向城镇,从第一产业向第二、三产业流动,但是我国户籍制度对流动限制颇多,如流动人口登记与暂住证制度等等,流动人口的很多权利由于户籍制度的限制得不到保障。如张锦华所指出的,我国在教育上实行与户籍制度相应的“属人原则”,排斥非本地居民,而据第五次人口普查显示,有6700万人流向城镇,同时由中西部向东部地区的迁移者占总数的82.1%。截至2008年,农民工子女约有765万人。虽然国家规定,农民工子女教育由所在的当地政府承担,享有城市户的同等权利,城市公办学校不得加收任何费用,但事实上由于地方保护主义等原因,城市公办学校在招收农民工子女入学时往往有诸多限制,如高价借读费等,使得农民工子女进入城市公办学校的比例极低,而存在“四低”问题——低投资、低收费、低薪酬、低质量的民办学校成为农民工子女接受教育的主要场所。

  此外,由于中国农民工流动方向较为集中,流入地财政紧张,受现行教育财政体制影响,农民工既享受不到户籍所在地政府的教育补贴,又没有资格享用流入地政府的教育补贴,同时“在户籍与分级办学制度下,流动人口子女负担了城乡的双重费用”,这些都体现出户籍制度造成的教育不平等。

  (三)户籍制度下“高考移民”中教育不平等

  从1977年恢复高考后,我国实行统一高考制度,但录取考生是采取分省定额划线录取的方法,导致了地区间录取分数线严重倾斜,且录取比例分配失调,而后才出现了“高考移民”这一极具中国特色的现象。所谓“高考移民”是一些考生基于户籍所在地高等教育资源的稀缺,为追逐更丰富的教育资源和享受更多的教育机会,借助户籍变更,为达到高考成功接受高等教育而进行一种暂时的、短期性的户籍迁移活动,其出现的直接原因在于全国高考录取分数线的不统一和高考录取率的不平衡,甚至“在某些地方,户口成为录取的标准之一。农村户口的考生录取分数高于城市户口的考生,郊区户口的考生录取分数线高于城区户口的考生。”

  事实上,由于我国教育资源分布不均,发达地区的学生不论是在受教育机会还是录取指标上都比欠发达地区的学生更有优势。而且由于考生具有的户籍不同,其享有的受到高等教育机会也就不同。户籍与教育的附加不仅导致了高等教育机会的不公平,户籍制度也成为实现高等教育公平的一个制度性障碍。

  

  三、评述

  

  针对户籍制度带来的教育不平等,不少专家学者提出相应的改革对策,大多数围绕改革户籍制度与体制障碍、政府加大义务教育投入展开对策设计,并在改革城乡分割的户籍制度以及与户籍捆绑的入学和教育拨款制度方面取得共识。如户籍制度的改革方向是建立对流动人口的动态管理制度与消除户口的社会附加功能;在义务教育阶段应以国家财政拨款为主,义务教育经费通过联网管理,在孩子法定监护人的工作地就近入学;应进行相应的户籍制度改革,纠正“城市中心”的价值取向,并向农村和边远地区倾斜,取消各种身份的限制等。

  总体上,上述文献为户籍制度下的教育不平等的深入研究提供了较为丰富的研究背景资料和框架,但从文献分析的情况来看,文献研究的比例高于实证研究,多数论文更着重于对现存的教育不平等的现状描述或依托于二手资料进行研究,且数据的更新情况较差,所使用的研究数据大多年代较早,近年的数据应用较少,不利于了解目前教育不平等的变化。在研究对象的地域方面,地区性的研究大大多于全国性的研究,导致对问题的认识呈现区域的“碎片化”状态,难以对全局的进行较好的把握。同时,绝大部分的论文都将着重点放在了城乡之间的教育差距上进行研究,而对不同地区之间的教育不平等涉及较少,且集中于“高考移民”这一现象上较多,对户籍制度下不同城市之间的教育不平等研究较少。

  在对问题的解决对策方面,研究基本集中在去除城乡二元体系上且都相对较为空泛,并没有提出较为确切的改革建议,这可能和对此问题的研究角度都集中在教育学范畴内有关。因此,开辟新的研究角度,从公共政策管理、社会学等角度对此问题进行研究,应该成为后续研究的重要角度。

  

  参考文献:

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  作者简介:方长春,社会学博士,南京大学社会学院副教授,主要研究方向:教育社会学、公共政策与社会不平等;蒋萌,南京大学社会学院。

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文章来源:《贵州社会科学》2012年第9期

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学友讨论

邪恶 赵祯 2013-01-09 13:56:54

  蒙古人把国人分为四等,蛋把国人分成几等呢?如此一来,蛋和野蛮无知的蒙古人是否相提并论?我觉得有过之无不及,因为蛋是21世纪,蒙古人是14世纪!700年过去了,结果还是事实等级制,也太邪恶了

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