刘连泰:宪法上征收规范效力的前移

选择字号:   本文共阅读 358 次 更新时间:2012-12-13 21:30:30

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刘连泰  

  

  【摘要】一般情形下,政府宣布征收或者提起征收诉讼的时间是征收规范的效力启动时间。政府有时为了减少补偿成本甚至拒绝支付补偿成本,用征收以外的其它方法达到征收目的,或者恶意操控拟征收不动产的市场价值。征收规范效力此时前移,即政府宣布征收或者提起征收诉讼以前,征收规范的效力就提前发生了。美国法上通过典型判例发育出来的上述规则,对中国法有启迪意义。

  【关键词】征收;前移;管制;分区;迟延;公共工程

  

  中国宪法第十三条第三款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依法对公民的私有财产实行征收或者征用并予以补偿。”在通常情形下,政府宣布征收的时间是征收程序开始的时间,也是征收规范效力的启动时间。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第19条规定:“对被征收房屋价值的补偿,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”将征收开始的时间确定为“县级人民政府发布征收决定之日”,是以政府的立场界定征收开始的时间。从被征收财产所有人的立场观察,政府发布征收决定时,无疑征收已经开始;但能否反推,政府没有发布征收决定,征收就不存在?征收规范的效力就不能启动?也就是说,是否只有政府才握有扣动征收规范效力“扳机”的权力?

  征收规范的效力启动后,征收法律关系才得以确立,才能开始计算拟征收不动产的价值。但拟征收不动产的价值不会矗立不动,任何价值都有一定的时间维度。因此,只有确定征收规范效力开始的时间,才能确定拟征收不动产价值的时间坐标。从政府准备征收开始,至征收决定达到被征收财产所有人,其间的过程可能十分漫长。[1]征收决定到达被征收财产所有人以前,一系列政府行为事实上影响着拟征收财产的价值,政府甚至刻意利用自己的这种影响力降低征收成本,有时几乎能把征收成本降低为零。当这种影响达到一定程度时,就有可能对拟征收财产的所有人产生征收效果。上述情形在美国法上多有发生,此时,财产所有人可以向法院起诉,要求政府按照征收程序予以补偿,或者要求法院依据美国宪法第五修正案中的征收规范,宣布政府法案无效,由此催生了一系列典型判例。在这些判例中,宪法上征收规范的效力事实上已经前移,即在政府宣布征收以前,征收规范就已经开始适用了——法院在政府之前扣动了征收规范效力的“扳机”。虽然中美征收法存在诸多差异,但梳理这些典型判例,对我们依然具有不可小觑的启迪意义。

  

  一、通过分区降低拟征收不动产的价值:将征收规范适用于政府的分区行为

  

  美国法上的土地分区制度起源于上世纪初。在此以前,美国几乎没有土地利用的管制,由于国土广袤,也没有这种必要。但随着城市化和工业化进程的推进,各土地所有人之间互相影响,侵权诉讼不断。于是,土地的合理利用问题被提上日程。1916年,纽约州通过了美国第一个综合性的土地利用分区规划,[2]随后,美国商务部(U.S. Department of Commerce)于1926年颁布《标准州分区规划法》(Standard State Zoning Enabling Act),[3]作为各州土地利用管制的模范立法。到1930年,多数州明确规定采纳商务部的模范立法,其余各州则颁布了以该模范立法为蓝本的制定法,许多城市制定分区规划条例。

  美国土地规划分为综合性规划和分区规划和土地细分规则。综合性规划指一个城市布局的整体规划,分区规划则涉及到每一宗土地的用途,细分规则系对每宗土地的用途再做细致的划分。政府在上述两个规划的基础上制定出详细的“官方地图”,在该地图上可以检索出每一宗土地允许的用途。

  土地规划在美国被称为 “非永久性宪法”。说其是宪法,是因为规划对公民财产权的影响极大,且位阶极高;说其“非永久”,是因为规划是可以修改的。尽管土地用途管制,尤其是分区管制对公民财产权影响极大,但却属于警察权(Police Power)行使的范畴,很少有违宪之虞,[4]一般也无须补偿,分区管制的权力又分属地方,这给地方政府“合理规避”征收规范,降低征收成本预留了极大的空间。然而,“道高一尺,魔高一丈”,法院通过巧妙地解释征收的含义,将征收规范的效力前移,多次巧妙地堵截政府对第五修正案的逃逸。

  (一)征收规范效力前移的情形之一:将不动产分区为明显不适合用途,导致不动产大幅贬值

  补偿规范通常是征收规范的“唇齿条款”,美国联邦最高法院在莫农加希拉导航公司诉美国(Monongahela Navigation Co. v. United States)案中确立了按市场价值补偿的原则。[5]但作为被征收财产的市场价值其实是拟制的,因为只有交易才能产生市场价值,在征收程序中,政府与不动产所有人之间的交易并未发生。征收其实是一个强制交易的过程,政府也是“理性人”:希望以最低的补偿价格征收财产。“按市场价补偿”之所以会成为征收补偿的通行规则,目的是防范政府凭借自己的权力,恶意定价。但拟制的市场价格,为政府开放了操纵市场价值的可能。不动产的价值依托于政府对土地的分区,[6]分区属于政府的权力,政府可以借助分区这只“看得见的手”,操纵拟征收不动产的价格。法院如何“拯救”岌岌可危的公民财产权呢?大干线西部铁路公司诉底特律市(Grand Trunk Western Railroad Company v. City of Detroit)案给我们提供了样本[7]。

  原告大干线西部铁路公司(Grand Trunk Western Railroad Company)在铁路旁有一宗土地。1940年12月,底特律市将原告土地所在的区域分区为工业用地。随后,政府拟征收这宗土地用于公房建设。于是,在1941年7月,底特律市通过新的分区法案,将原告上述地块所在地分区为住宅用地,最多可建2层半高的住宅。在短暂的7个月内,原告的土地状况没有任何变化,但分区却改变了。这一分区的改变,使该宗土地的价值几乎坐了一次过山车:土地如用作工业用途,比用作住宅用途要贵7-10倍;如该土地不限制为住宅用途,其价值要贵3倍。原告大干线西部铁路公司(Grand Trunk Western Railroad Company)为此提起诉讼。案件最后到了密歇根州(Michigan)最高法院。法院认为:“分区权力可以给城市带来巨大的利润和便利,但正如本案揭示的那样,该权力可能被大大地滥用,用以降低城市力图将来征收之土地的价值。这种权力的行使方式极度不合理,不应支持。为了巨幅降低拟征收土地的价值,将工业区核心地带的土地分区为住宅,已超出分区法的意图。……从本案证据和土地的性质可以看出,任何一个理性的投资者都不可能在铁路右侧以及与此毗连的条形地块上修建2层半的多户住宅,……原告的土地用作多户住宅事实上毫无价值。……政府将采取两个步骤:首先,通过分区法案,使原告的财产如果说还有价值的话,也只有一点点,随后,征收这些财产。……这个分区法案不合理性且构成征收,非法侵害了原告的财产权,我们宣布无效且在本案中不予适用。”[8]

  法院并没有在一般意义上否定政府分区的权力,但政府的分区如果逾越一定的边界,尽管政府尚未宣布征收,依然可以构成宪法意义上的征收,此时,法院将征收规范的效力前移。法院认定分区构成征收的标准是:第一,滥用分区权力;第二,通过分区大幅降低不动产的价值。前者我们可以理解为主观标准,即分区的目的是什么,不能为了征收而分区;后者我们可以理解为客观标准,即分区使不动产的价值几近消失,侵害不动产所有人的财产权。

  (二)征收规范效力前移的情形之二:不动产原有分区用途明显不适应周围情况变化,导致不动产大幅贬值,政府拒绝改变分区

  亦如前文所述,政府的分区并非绝对不能变化,仅是“非永久性宪法”。原本静谧的住宅区,可能因政府大刀阔斧的城市建设,变得吵嚷嘈杂,不动产所有人的建筑作为住宅,其价值大幅降低。但城市改造的进程不会就此停止,政府将来还有可能征收这些不动产,不动产价值的降低正是政府作为“理性人”希望看到的:政府对不动产所有人改变分区的请求置之不理,不动产的价值甚至可能归零。法院如何裁判?莱特诉比林斯案(Knight v. Billings)为我们提供了另一个样本。[9]

  原告莱特(Knight)分别于1954年和1976年购买了两幢位于比林斯(Billings)市西24街靠西面的两幢住宅。为改善日益拥挤的交通状况,1976年,比林斯市决定拓宽西24街主干道,随后,比林斯市征收了西24街东面的房产,为节省征收成本,对西面的房产搁置不理。马路拓宽后,车流每天几乎就在原告房产的窗下经过。比林斯市准备将来进一步拓宽道路时,再征收原告等人的不动产,政府愿意看到原告等人的不动产价值降低。原告莱特不堪其扰,1978年申请分区变更,请求将自己的土地分区为综合区,即不限定建筑用途的区域,被该市拒绝,原告的房产依然只能用作住宅。原告为此提起诉讼。[10]案件最后到了蒙大拿州(Montana)最高法院。蒙大拿州最高法院认为,“毫无疑问,在本案中,该市有效地行使了其警察权。但是,……认为行使警察权就不构成对财产的征收,这一说法没有正当性。”[11]“不能忘记的是,1976年——1978年,拓宽西24街时,该市从街道一边征收,而不是从原告居住的另一边征收。街道东面的财产所有人都在征收程序中获得了补偿,或通过协议获得了补偿。……这样,被告就是有意挑出原告而不是其他人来承受本应由公众承受的负担,尽管其他人也处于类似位置。这就是典型的征收情形。”[12]据此,法院得出结论,“这样,我们认为,根据本案独特的事实,比林斯市,虽然有效行使其警察权,有效拒绝原告变更分区的申请,但因此干预了原告的私人财产利益,构成反向征收。……征收跨过街道发生了。”[13]

  法院首先认定政府分区的权力总体上属警察权的范畴,接着笔锋一转,认为警察权的行使在例外情形下仍可能构成征收。也就是说,政府此时并未宣布征收,但征收规范的效力前移了。法院认定政府拒绝改变分区构成征收的标准是:第一,拒绝改变分区导致不动产所有人的财产价值显著降低;第二,处于类似位置的不动产所有人得到了补偿。这其实是扩充征收规范的含义射程,将补偿的因由适用于政府拒绝改变分区的行为——部分人承受了本应由公众承受的负担,就构成征收。

  归纳起来,政府有分区和改变分区的权力,这些都可以用作操纵市场价值的“利器”:政府可以利用自己的分区权力,恶意降低拟征收不动产的价值;因政府自身的行为,使原来的分区变得不再适宜,政府又可以拒绝改变分区,任由拟征收的不动产价值降低。前者系政府以积极作为的方式,降低拟征收不动产的价值;后者系政府以消极不作为的方式,任由拟征收不动产的价值降低。法院以不变应万变,将征收规范的效力前移,认定政府滥用分区权力,或者超越边界行使警察权,无论政府是否做出征收决定,都有可能构成征收。

  

  二、通过行政许可手段降低征收成本:将征收规范适用于附条件的许可

  

  针对不动产的使用规制种类繁多,建造房屋、变更用途都需要申请行政许可。政府发放行政许可时,有较大的自由裁量空间,甚至可能设置一些条件。如果能通过“加塞”的方式,达到征收本来的目的,政府将倾向于通过“加塞”这种零成本的方式,而不是征收来到达使用公民不动产的目的。如果对公民财产权影响到一定程度,无需等待政府宣布征收,在行政许可程序中附加条件的行为本身就可以构成征收,征收规范的效力在政府附加行政许可条件时就可以发生。

  (一)征收规范效力前移的情形之一:拒绝发放开发许可,导致不动产的开发无法进行

  休斯敦市诉科尔布案(City of Houston v. Kolb)[14]——德克萨斯州最高法院

  1973年,科尔布(Kolb)在休斯顿市购买了640亩土地,用于房地产开发。截止1993年,仍有部分土地未开发。1993年,科尔布(Kolb)向休斯顿市申请开发那些尚未开发的土地。因科尔布申请开发的地块与拟议中的大百汇(Grand Parkway,一条大的交通干线)临近,科尔布的申请被转给大百汇委员会审查。大百汇委员会认为,科尔布的平面分区图与已通过的大百汇和高速公路计划不一致,拒绝了科尔布的申请,基本理由是:科尔布申请许可的平面图与已通过的大百汇和高速公路计划不一致。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《法学家》2012年第5期,引用请注明出处。

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