巴塞尔协议Ⅲ在发展中国家的实施及其影响

选择字号:   本文共阅读 808 次 更新时间:2012-12-09 10:15:25

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巴曙松 (进入专栏)   张晓龙   朱元倩  

  

  摘要:本文对巴塞尔协议III的实施现状进行了评述,并基于发展中国家积极性不高的现状,从巴塞尔III在发展中国家的适应性、特殊性导致的实施巴塞尔III负面影响的加剧以及发达国家实施巴塞尔III可能为发展中国家带来的溢出效应这三个视角分析了实施巴塞尔III对发展中国家的影响,并基于此给出了在发展中国家实施巴塞尔III的政策建议。

  关键词:逆周期资本,东道国,流动性覆盖率,净稳定资金比例

  

  巴塞尔系列协议(1988年的巴塞尔协议I、1996年的巴塞尔协议I.5、2004年的巴塞尔协议II、2009年的巴塞尔协议II.5和2010年的巴塞尔协议III)自诞生之日起,便将自身的适用范围定义为国际活跃银行。然而,在各国对巴塞尔系列协议的实践中,其适用范围却远超过了国际活跃银行的范畴。同时,随着发展中国家在世界经济中地位的不断提升,制定巴塞尔系列协议的巴塞尔委员会,其成员国也已经由1998年时的十个欧美和日本等发达国家扩展为包括中国、印度、巴西等发展中国家在内的27个国家或地区。作为巴塞尔委员会成员国,特别是G20成员国,在享有政策讨论权的同时也承担了率先实施巴塞尔协议的义务。从目前巴塞尔委员会各成员国的实施情况来看,大部分发达国家已经正式公布了巴塞尔III的实施草案,日本已经正式公布了最终的实施方案;而发展中国家实施相对较为缓慢,阿根廷、土耳其等5国至今仍未正式公布实施草案。究其原因,一方面,发展中国家或地区具有与发达国家不同的经济金融发展特征,很难用相同的标尺对其进行衡量和监管。另一方面,针对国际活跃银行而制定的监管规则对发展中国家,特别是对发展中国家的中小银行而言适应性有限。因此,如何在G20的发展中国家中推进巴塞尔系列协议,特别是危机后提出的巴塞尔III,在加强全球金融监管的同时尽量减少对当前经济的冲击,并充分体现巴塞尔协议在各国的适应性,是巴塞尔委员会以及各国监管当局密切关注的问题。此外,与已经实施了巴塞尔II的欧洲国家不同,大部分发展中国家尚未实施巴塞尔II,所以同时面临着从巴塞尔I直接过渡到巴塞尔III的挑战。

  

  一、巴塞尔III在发展中国家的实施现状

  

  自2010年12月巴塞尔委员会正式推出巴塞尔III之后,根据其对G20各成员国于2013年之前发布相关实施草案的规定,目前全球各成员国对巴塞尔III的实施已全面进入了实质性阶段。根据2012年6月巴塞尔委员会提交G20峰会针对28个经济体(包括巴塞尔委员会27个成员国和欧盟)的研究报告总结,在2012年5月底之前。沙特阿拉伯、日本和印度对巴塞尔III的实施推动较快,已经先后公布了监管协议的最终实施方案,其中印度、日本将先后与2013年1月和2013年3月正式实施巴塞尔III。截至2012年5月末之前,加拿大、德国、中国、南非等18个国家都已正式公布了巴塞尔III的实施草案,而韩国、印度尼西亚、中国香港等7个经济体尚未公布正式的实施草案。从整体上看,大部分成员国都处于征求草案意见阶段到制定最终实施方案的过程中,目前成员国内部还没有国家开始正式实施巴塞尔III。

  

  将发达国家和发展中国家进行区分,发达国家实施巴塞尔III的积极性更高,并与巴塞尔III内容及要求更为一致,改动也较小。发展中国家则相对较为滞后,同时对巴塞尔III的监管内容及要求改动较多。从发展中国家的实施情况来看,印度、沙特阿拉伯的实施进度最快,最终的实施方案已经发布,距离正式实施也为期不远。而金砖四国中其他三个国家:中国、巴西、俄罗斯,目前中国和巴西已经正式公布了实施草案,而且中国也已于2012年6月公布了资本监管相关内容的最终实施方案;俄罗斯的实施草案也将于2012年下半年正式公布。但是相对发展中国家,发达国家在巴塞尔III的实施过程中更为积极、迅速。在7个尚未正式公布实施草案的国家(地区)中,除美国、中国香港外,其他5个均为发展中国家(经济体)。然而中国、印度等金砖四国受到强力的经济增长和金融环境日趋成熟等条件的驱动,实施巴塞尔III的积极性明显高于其他发展中国家。

  发展中国家在实施巴塞尔III中表现出的犹豫不决和行动迟缓是具有其内在原因的。从各国的经济环境来看,发达国家在实施巴塞尔III中具有显著的成本和技术优势,各项监管条款都具备明显的针对性。但由于大部分发展中国家金融市场相对不成熟、经济环境波动较大等特点。笔者将从三个视角分别阐述巴塞尔III在发展中国家可能存在的不适应性和负面影响。

  

  二、巴塞尔III的相关要求在发展中国家缺乏适应性

  

  巴塞尔协议是针对国际活跃银行所提出的,虽然其在近期的实施中范围逐渐扩大,但是其政策制定的出发点还是围绕着国际活跃银行展开的,这在一定程度上为发展中国家的全面实施带来了不适应性。另一方面,巴塞尔II.5和巴塞尔III都是针对美国次贷危机引发的国际金融危机展开的,其关注的主要对象也是欧美金融体系在危机中暴露出的不足。因此,将巴塞尔III的监管标准照搬到发展中国家显然是一种“西方生病,东方吃药”的做法,并不利于发展中国家金融体系的健康发展。

  在发展中国家过早加强衍生品场外交易市场的监管可能会阻碍经济金融的繁荣。金融衍生产品交易,特别是场外金融衍生产品交易,在危机中显现了较高的风险隐患。巴塞尔委员会要求对金融衍生产品的场外交易市场实施更为严厉的监管措施,然而,大部分发展中国家的金融衍生品市场还处于刚刚起步阶段,对其实施过于严苛的监管可能反倒会阻碍衍生产品的发展,从而不利于衍生产品在金融市场中发挥其应有的润滑剂和资产定价等作用。即使是对于那些衍生品场外交易市场已经成型的发展中国家来说,对于衍生产品的监管也应该视其发展状况和程度而定,当其没有发展成为系统重要性金融工具时,对其如何采取监管也需要不同视角的考量。

  判断经济周期的前瞻性指标可能缺乏国际一致性。在巴塞尔III逆周期资本监管指标的选择中,目前巴塞尔委员会建议使用信贷/GDP这个指标对于当前的经济周期进行前瞻性的判断,然而该指标对大部分发展中国家并不适用。对于发展中国家来说,经济增长速度相对较快,经济增长的波动性也较大,且在经济运行中常运用计划性等强制性手段进行信贷调控,因此简单运用信贷/GDP这一指标很难准确衡量发展中国家在当前经济发展速度和波动条件下的信贷深度。因此,发展中国家在实施巴塞尔III逆周期相关要求时,可能更多选择违约概率等其他表征经济金融周期的指标以完善逆周期资本监管框架[1]。

  流动性覆盖率(LCR,优质流动性资产储备/未来30日的资金净流出量,不低于100%)和净稳定资金比率(NSFR,可用稳定资金/业务所需的稳定资金,不低于100%)是巴塞尔III新提出的两大流动性监管指标。针对危机前流动性风险监管的缺失,这两大指标对商业银行的流动性管理提出了新的约束。然而其中某些细节定义对于发展中国家来说并不适合,从而导致发展中国家对LCR和NSFR相关监管体系的构建并不十分热衷。一方面,优质流动性资产的缺失可能在客观上导致发展中国家银行的流动性无法满足监管要求。巴塞尔III中对优质流动性资产进行了较为详细的描述,一般来说,政府债券是最好的优质流动性资产。但是某些发展中国家的国债发行量较低,为满足新标准的要求,商业银行可能不得不大幅持有本身就较为稀缺的国债。而企业债券只有达到AA-的评级才能被称为优质流动性资产,对于大部分发展中国家来说,由于国家的主权评级不高,具备AA-评级等级的企业债券也十分稀缺。这样,由于金融市场中的优质流动性资产的流通量非常稀少,从而使得发展中国家很难实现巴塞尔III中关于流动性监管指标的最低要求。为此不少发展中国家不得不大量引入发达国家发行的政府债券,然而导致较为显著的汇率风险。最终使得流动性监管变得形式化和机械化,而并没有真正起到监管的目的。另一方面,巴塞尔III对金融资产流动性,特别是优质流动性资产和稳定资金的划分并不适用于发展中国家。例如,在沙特阿拉伯、南非等国家,国有机构股票、大额资金等都被视为其稳定性最高且质量最好的资金来源,但是这些金融资产在巴塞尔III中却并不被视为优质、高稳定的流动性资产。同时为满足LCR和NSFR最低要求,商业银行不得不进行更多的短期小额贷款、放弃长期大额贷款,从而可能对实体经济的长期、稳定发展形成了较为显著的挑战,造成资金的结构性短缺。

  

  三、发展中国家的特殊性加剧了巴塞尔III实施的负面影响

  

  巴塞尔III的实施虽然有利于防范类似金融危机的再爆发,但可能会对短期经济复苏造成冲击,还可能对相关金融业务发展形成压力。然而结合发展中国家特有的经济金融特征来说,这些短期的、局部的负面效应可能被放大了,甚至会不利于发展中国家的经济发展。

  对于盈利来源和资本补充机制单一的发展中国家银行来说,监管要求的提高可能倒逼银行选择简单粗放的规模扩张模式以达到合规要求,从而加剧了金融体系的大而不倒问题及其带来的道德风险。在巴塞尔III中,较高的资本要求使得商业银行不得不在控制分母的同时大大提高盈利能力,然而分母的控制将导致无法更多涉足相对高风险的借贷业务,从而带来盈利水平的降低。由于发展中国家商业银行的业务模式较为单一,特别是在利率管制和汇率管制等尚未实现自由市场的经济体中,可能被倒逼走上一条盲目扩张,追求简单业务的规模已追求利润的发展道路。而在集中度较高的市场中,可能使得原本的规模就已较大的银行或系统重要性银行借助自身强大的龙头地位和品牌效应,进一步扩大市场影响力及市场份额,从而加深银行的大而不倒程度及其带来的道德风险,加大监管当局对其进行监管的困难。

  巴塞尔III的相关规定在一定程度上限制了贸易融资的发展,这对更多依赖贸易融资的发展中国家来说,负面影响可能更为深远。贸易融资的发展能够有效提升发展中国家的信贷能力,促进国际贸易的发展和国际资本向发展中国家的流动。在巴塞尔III关于杠杆率和流动性等监管指标的规定中,对于风险较低的贸易融资给予了较高的权重设定,从而可能会阻碍贸易融资的发展,特别是使得资产较小的客户受到较大的影响。在杠杆率计算的过程中,包括贸易融资在内的大部分表外资产一并被赋以100%的转换系数,但是由于贸易金融具备风险低、期限短等特点,因此相对较高的转化系数明显限制了贸易金融业务的发展。虽然2011年10月巴塞尔委员会调低了贸易融资等此类业务的风险权重,但整体来看,该业务所需资本仍然过高,其造成的贸易融资成本的提高及业务量的降低,不利于所在国的发展,尤其对于一些贸易金融发挥极为重要作用的发展中国家。

  巴塞尔III的实施并未解除监管体系对国际评级机构的过分依赖,而这对于自身评级较低的发展中国家及其金融机构来说较为不利。无论是在计算风险加权资产还是流动性监管指标的过程中,不同评级水平的资产在计算中都分配有不同的计算权重。因此,评级水平的高低在很大程度上影响着监管资本和经营成本的高低。然而包括穆迪、标普等大型国际评级机构在内的评级体系都规定,任何机构的信用评级都不会高于其所属国家(或地区)政府的主权信用评级。即使是对于风险水平相当的机构,高信用评级国家的机构往往比低信用评级国家的机构所获得的信用评级要高。因此,由于不少国际活跃银行注册国的评级往往为AAA和Aaa级,因此其子公司即使在面临相同的风险暴露情况下,也会由于其东道国信用评级较低,可能会要求比母国标准下更多的资本准备。不少发展中国家认为,国际评级机构过分低估了其金融环境的稳定性,这种信用评级上的国别歧视可能会导致商业银行不得不采用高利差的形式以抵消评级较低带来的高成本。

  监管的本土效应依然存在,东道国经济可能会受到母国或母行的影响。目前,全球系统重要性银行及金融机构在发展中国家起到的作用日益重要,为此,这些金融机构的子公司所在国在应对突发经济问题及经济政策的制定过程中理应得到相应的知情权。然而受到本土效应的影响,大部分发展中国家在这方面都没有对全球系统重要性银行或机构做出应当的信息披露。(点击此处阅读下一页)

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