王贵松:民法规范在行政法中的适用

选择字号:   本文共阅读 691 次 更新时间:2012-12-07 00:20:22

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王贵松  

  

  【摘要】民法与行政法虽各有特性,但也有共通之处。在行政法规范出现漏洞时,出于平等和正义的要求,适用民法规范既有可能,也有必要。但民法规范并非一律可以直接适用,而要根据有无行政的特殊需要来作出判断。民法中的一般法律原则、一般法律制度以及法律技术性规定等通常可以直接适用于行政法领域。其他民法规范虽然未必直接适用,但仍可能根据平等原则的要求,进行类推适用。无论是直接适用还是类推适用,均应以行政法规范存在漏洞为前提,并遵守合理的规则和界限,否则也会破坏民主与法治原则。

  【关键词】民法规范;行政法的漏洞;直接适用;类推适用

  

  在法治国家,行政机关、法院作为适用法律的国家机关,对法律具有从属性,负有适用的义务。然而,法律自身分门别类,民法、行政法各有其独特功能,在行政法领域出现规范漏洞时,法律适用者能否适用民法规范来填补,却不是一个法律适用义务所能简单说明的问题。在现实中,行政争议需要适用民法规范的情况并不少见,亟待理论的澄清和探究。

  

  一、问题的提出与限定

  

  在现代社会,行政法与民法的关系日趋复杂,在中国向市场经济体制转轨时期更是如此。两者既有分野,也有融合,可以相互补充,以共同实现调整社会关系的目的。本文所要研究的“民法规范在行政法中的适用”问题正是在这种背景下提出的。

  (一)问题的提出

  民法规范在行政法中的适用,在我国的法学理论中鲜有专题探讨,但司法实践中却不乏其例。例如,《工伤保险条例》第17条第2款规定,“工伤职工或者其直系亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内,可以直接向用人单位所在地统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请”。对于这一年时间如何计算,在杨庆峰与无锡市劳动和社会保障局工伤认定纠纷上诉案(以下简称为杨庆峰案)中,鉴于铁屑生锈之后造成眼睛伤害的潜伏性,江苏省无锡市南长区人民法院和无锡市中级人民法院均确认事故发生之日与伤害结果发生之日之间可以分离,[1]而将“事故伤害发生之日”解释为“包括事故引发的伤害发生之日”。至于是否以知道或应当知道伤害发生为标准起算,亦即时效的起算点问题,二审法院指出:

  《工伤保险条例》时效规定,与《民法通则》第一百三十六条关于“身体受到伤害要求赔偿”的诉讼时效是一致的。而《民法通则》第一百三十七条规定:诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算。《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》(以下简称《民法通则意见》)第一百六十八条规定:人身损害赔偿的诉讼时效期间,伤害明显的,从受伤害之日起算;伤害当时未曾发现,后经检查确诊并能证明是由侵害引起的,从伤势确诊之日起算。职工在生产劳动过程中发生的人身伤害,亦属于《民法通则》这一民事基本法律规定的公民民事权利受到侵害的情形,工伤职工请求赔偿的,应当适用《民法通则》和《民法通则意见》中有关诉讼时效期间起算的规定。劳动保障部门在确定工伤认定申请时限的起算点时,也应与有关法律法规的规定一致。[2]

  二审法院在行政判决中直接适用了《民法通则》及其司法解释,论证了为什么时效要从知道或应当知道权利被侵害之时起算,补充了一审法院不充分的说理。[3]但这一判决书被选登在《最高人民法院公报》时,最高人民法院将其改造成如下表述:

  工伤认定申请时效虽然与民事诉讼时效不同,但在判断时效起算时间时,应当参照上述关于民事诉讼时效起算时间的规定。劳动保障部门在确定工伤认定申请时效的起算时间时,应当以工伤事故伤害结果实际发生的时间为标准。[4]

  这说明最高人民法院并不认可无锡市中级人民法院的认定,而是认为:两个时效并不相同,不可直接适用民事诉讼时效,而是参照适用。两者的分歧源于何处?为何能够将民法规范适用到行政法领域,民法规范又该如何适用?能否将这一做法推广、又能推广应用于何种情形?对此法院自身并未作出说明,这就成为学术研究的重要课题之一。

  (二)何为“民法规范在行政法中的适用”

  “民法规范在行政法中的适用”是大陆法系行政法学的一个长久命题。[5]所谓民法规范在行政法中的适用,准确地说是指民法规范在行政法裁判中的适用。它是就法律适用的层面而言的,是指将现行有效的民法规范适用于行政案件,解决行政争议的活动。这里所说的“民法规范”是指规定在民法制定法中的法律规范(泛指法律规则和原则),但不包括民法法规中包含的个别公法规范,例如《物权法》中的征收征用条款、登记条款等。这里所说的“适用”,是要解决行政争议,而非解决民事行为的成立、效力等问题。行政争议中可能包含着一个民事争议,但用民法规范解决行政争议中的民事争议,并不是民法规范在行政法中的适用。

  

  二、行政法中适用民法规范的必要性与可能性

  

  (一)行政法中适用民法规范的必要性

  总的来说,在解决行政争议时,如果出现法律漏洞,而民法规范能够提供相应的法律依据,法律适用者不仅有必要适用,甚至还有义务适用民法规范。之所以说有必要,是因为纠纷解决的必要性与行政法规范的供给不足的矛盾,需要适用民法等其他法律规范。行政法因其所调整的领域复杂多变而不可能做到事无巨细规定无遗,更何况立法者的认识也是有局限性的,因而,行政法个别领域很可能缺乏规范,这也是一个不争的事实。既然行政法很可能存在漏洞,而客观存在的行政争议需要得到有序的法律解决,负有裁判义务的法律适用者就需要借助其他法的规定来填补漏洞,解决纠纷。

  之所以说有义务适用,因为这是正义的需要和宪法平等原则的要求。我国宪法第33条第2款明确规定,“公民在法律面前一律平等”。宪法上的平等(权)原则拘束所有国家权力,不仅包括法律适用者,也包括立法者,这已成为我国宪法学界的通说。[6]其基本要求就是相同情况要相同处理,不同情况要区别对待。如果立法者故意对相同情况不作相同处理,即有违宪之嫌。但如果并非故意造成这样的结果,而确实存在某些情况缺乏相应的规范,法律适用者就应当比照法律中最相类似的条款来填补这一领域的规范空白。立法者自身如果不想违宪,也会如此作为。虽然《民法通则》第2条规定,“中华人民共和国民法调整平等主体的公民之间、法人之间、公民和法人之间的财产关系和人身关系”,但行政法领域的“不平等”也并非无处不在。在行政纠纷并无特别之处而又恰好存在相应的民法规范时,不适用民法规范即违反平等原则,也不符合正义的要求。即便行政法某些领域强调“不平等”,民法的某些规则也是可能准用于此的。在立法者因疏忽或尚无暇顾及而造成行政法个别规范的空白时,如果法律适用者不比照最相类似的其他法律条款来适用,不对类似案件作出类似处理,实际上也违反平等原则,侵犯公民的平等权。从另一个角度来说,在行政法出现漏洞时,适用或比照适用最相类似的民法规范也有助于维护法秩序的统一性。因此,适用类似的民法规范填补行政法漏洞就成为法律适用者的义务之一。

  (二)行政法中适用民法规范的可能性

  既然行政法中有适用民法规范的必要,那么,接下来的问题就是有没有可能适用民法规范,适用民法规范是否违背基本的法律原则。如果行政法中能够适用民法规范,适用的基本方式无非有两种:其一是直接适用,即将某些民法规范直接用来解决行政争议;其二是间接适用或类推适用,即考虑行政法的特性,将某些民法规范比照适用于行政争议。行政法中适用民法规范的可能性或正当性分析与这两种适用方式是相关的。

  第一,行政法与民法具有一定的共通性。德国行政法学之父奥特·玛雅(Otto Mayer)反对将民法规范类推适用于行政法。他认为,“不应以类推方式援引民事法律规定来改善和补充行政法。法律类推只是在解释法律本意时才可适用,而民事法规的本意与公法关系之间并无相似性”。当然,他也认为,“民法同样还适用于国家和臣民之间的关系,但这只是例外,因为公法才是特别为适用于这种关系而设定的。当行政如同一个普通人一样行为时,才可以适用民法,因为这样的关系是由民法所调整的。这当然只是指有关财产关系的法律规定。在这种财产法律关系中,国家必须如同一个个人一样行为,即国家必须以私人参与经济的形式出现”。[7]在行政法学刚刚脱离民法之际,如此强调行政法的特殊性是可以理解的。

  但行政法和民法的共通之处并非仅限于国家以国库的身份行事。曾翻译迈耶的《德国行政法》的日本公法学家美浓部达吉就认为,历来区别公法与私法的学者最容易犯的错误就在于极端重视两者的区别。其实公法与私法有许多共通点,首先,无论公法关系还是私法关系,都是权利义务关系,国家以法律关系主体的地位而自行服从国法的规范,国家和人民之间的法律关系也是互有权利义务的关系。其次,在权利义务的种类上,大部分也是共通的。公法上的物权、债权(公法上的金钱请求权等)均与私法有很大的共通之处,甚至参政权也与公司及其他法人的社员权利具有相似的性质。再次,在法律原因上,无论是事件(年龄、人的出生死亡、身份、住所、期间、时效等)还是行为(意思表示及其附款、法律行为及其效力、无因管理、代理、契约等)不仅在分类上有很大的相似性,在性质上也没有根本的差异,而只有程度上的不同。最后,在法律关系的主体(公法人与私法人)、目的(公益与私益)、客体(公物与私物)及规范的对象(公企业与私企业)上也具有很大的共通性,公法人、公益、公物和公企业固然属于公法,但同时也受私法的规范。[8]行政法与民法具有这些共通的属性和功能,决定了行政争议具有在一定程度上接受民法规范调整的可能。

  第二,在行政法中适用民法规范,并不违反民主与法治原则。如果是直接适用民法规范,很显然不违反民主原则,因为民法规范业已存在,并非法律适用者所创造。如果类推适用民法规范,则存在着违背民主原则之嫌。但我们应该看到,法律适用者利用类推适用方式填补漏洞,是贯彻立法者意旨,而非与立法者相背离,故而不侵犯立法者职权,不违背权力分立原则,也符合经由立法的慎重程序所表达出来的意旨。因为法律漏洞是立法者在立法过程中有所缺漏,致使立法目的与法律条文之间存在距离。法律适用者利用类推适用方式填补漏洞,是在立法意旨与法律条文之间作修补工作。这不仅不违反民主原则,反而是在落实民主原则。当然,其前提在于这并非立法者有意不作规定,而是因无意缺失所造成的法律漏洞。[9]

  允许行政法中适用民法规范,是否违背法治原则呢?首先,类推适用具有合法性。“法律漏洞的填补,乃是行政机关与法院的权限与义务,为填补法律漏洞,必须对于法律继续贯彻其基本思想,尤其应考虑法律的价值秩序及其内在目的以及其内部体系,并使其发挥作用,法律漏洞的填补,其操作模式即犹如立法者立于其观点下,通常应会对此问题如何加以规定一般。法律漏洞的补充,例如类推适用,乃是贯彻平等原则之表现,不仅可以防止恣意,而且可促进公平正义的实现,故在一般行政法上,除行政处罚法外,概均肯认法律漏洞补充的合法性。”[10]其次,允许类推适用,并不会破坏法的安定性原则。法律条文的可能文义并不足以成为法安定性的基础。立法者做立法规划时,一方面往往通过概括条款、不确定法律概念、类型概念等来实现立法目的,另一方面在法律在可能文义之内也还有解释余地。因而,法律解释与法律补充的界限,在于遵从法的原则。法的原则是法律类推适用的依据,类推适用方法是在探求立法意旨,它与法律解释并无不同。法的安定性所保障的是法原则的安定性。[11]

  

  三、行政法中直接适用民法规范的标准与规则

  

  在强调行政法与民法共通性的同时,也不可忽视两者在价值取向、评断标准等方面的差异性。究竟什么样的民法规范能够适用于行政法中,这些规范又怎样适用于行政法中,这是两个与适用正当性紧密相连的问题。

  (一)直接适用的具体类型

  首先应观察我国的审判实践究竟直接适用了哪些民法规范,然后才可以总结直接适用的判断标准和基本规则。

  1.一般法律原则的直接适用。一般法律原则,亦可称为法的一般原则,是指能在整个或多数法律领域通用的法律原则。诚实信用原则就是一般法律原则之一,在行政法上也逐渐为我国法院所承认。在福州三福钢架制品有限公司诉长乐市国土资源局解除土地使用合同案中,福州市中级人民法院即运用了诚信原则。该法院认为:

  上诉人关于“合同在征地审批前应全部无效”的诉讼理由与其作为一级人民政府的土地管理职能部门应当恪守的政府信誉极不相称,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《法学家》2012年第4期

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