李铁:如何破解城镇化改革难题

选择字号:   本文共阅读 582 次 更新时间:2012-11-28 17:31:18

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李铁  

  城市到底是为谁所建,当然这是理论上的提法。然而在现实中城市的发展自然就把外来流动人口排斥在了城市化进程之外。当城市运用行政手段获取资源时,就已建立起以户籍人口为基础的公共服务体系。而城市如果以土地出让金为城市基础设施和公共服务建设埋单时,土地出让必然是一种趋利行为。城市政府和房地产开发商的利益一致,推动了城市的发展走向,就是高公共服务,好的居住形态,美观的城市面貌,结果就是为富人敞开了城市的大门。

  如果城市是为富人所建,当然就对所有的底层外来人口关上大门,但这里的关上大门只是指关上公共服务的大门,作为廉价劳动力,他们还要为城市的发展做出贡献。因此,在这样等级化城市发展模式中,城市等级越高,城市的公共服务水平也就越高,而对于城市人口的所谓素质也要求得越高,因此在这些城市里的民意,其实也就是反映着户籍人口的民意和官意达到了某种契合,城市的限制人口进入政策也就应运而生。

  

  改革一定要放在中小城市?

  

  其实道理已经不言自明。等级化城市体系最大的特点就是等级决定着一切。如果决策者的利益和等级相联系,并与等级化的城市利益并存时,所有的决策也就反映出一个基本事实,还是建立在等级化城市管理体制下的改革政策思路。

  所有的高等级城市利用行政权力和行政等级优势获取资源的同时,市场的要素当然也就相应地跟进。换句话说,当城市形成了较好的公共服务体系的时候,产业的集聚也就轻而易举。当产业集中了,“高端人口”集中了,肯定也会有所谓“低端人口”的进入,因为一个富人是需要一批穷人来服务的。问题是这些穷人是否可以被接纳。这时候等级化的城市体制发挥了作用。等级高的管理者认为这里富人较多,还是上富人少一点的地方去吧,那里不会有什么不稳定的问题。可是同理,即使低等级的城市还是有高下之分,他们也不愿意接纳外来的作为廉价劳动力的穷人。

  当提出在中小城市率先进行户籍管理体制改革时,我原来的想法也是支持,认为改革的阻力比较小。可是仔细斟酌,中小城市在资源分配和财税体制中绝对是弱者,它们把大部分的资源上缴给上级城市,没有条件吸引更多的产业,在有限的资金尚无法为户籍人口提供公共服务情况下,再把外来人口公共服务的问题也压到它们身上,我想相关的政策也只能流于形式和口号。

  从上世纪90年代开始提出城镇化政策以来,总体思路就是先在中小城市和小城镇改革。然而随着等级化城镇管理体制作用的日渐发挥,外来人口的流向却逐步集中在高等级城市。因为中国市场要素的流动是跟着行政资源走。当一个城市把所有的好处都留下的时候,人口也一定会向这里集中,这个规律已经被改革开放几十年的历史所证明。所以我们看到了一些怪现象,一些城市明确地提出了限制人口的政策,但是挡不住人口向这里集中的趋势,因为这里有更多的就业机会。而对于中西部地区的中小城市和小城镇,它们急切盼望着产业和人口的进入,然而由于缺乏行政资源和产业基础,却成无米之炊。

  

  城镇化改革思路和设想

  

  中国在未来一段时间内,国际贸易的压力必然趋紧,及早拉动内需,推进城镇化改革仍为当务之急,因为上亿人口进城所带来的消费需求,以及对公共服务的要求,一定会带来消费水平的增长。

  在现行的等级化城镇管理体制中,急切地一次性推进改革,显然并不现实,但是在目前的形势下,改革并不是没有操作空间,甚至可以在一定幅度内大胆推进。

  首先,需要稳妥有序解决举家迁徙农民工的落户问题。改革30多年来,各种放权让利的措施已经实施得差不多了。但城镇化首先涉及的是6800万的城市间流动人口和4000万举家迁徙进城就业的外来农村务工经商人员。这批人大多是大学毕业生和农村的精英,也是目前社会上最敏感的网络群体。如果一次性或者分期分批解决他们在就业所在城市的户籍问题,并同时赋予他们享受公共服务的基本权利,他们一定会拥护这些改革政策,有利于社会稳定和实现社会和谐。

  第二,要尽早地研究等级化的城市管理体制的改革和治理,至少可以先从省直管县开始,以减少行政管理层次,促进城市间平等竞争,促进资源的合理配置和高效利用,打下良好的改革基础。同时,改革设“市”办法,重新确定设市标准,只要镇区人口达到5万以上,可以直接申请设市。对镇区人口较多的建制镇,可根据人口规模,决定上级管理的层级,甚至可以实行地级市直接管理。而县镇之间的财政体制也应做出调整,可实行分税制直接到镇,如果在中西部地区推行有困难,在发达地区的人口较多,发展水平较快的镇可以先行改革。再有就是削弱上级城市和下级城市之间的经济关系,形成不同等级城镇之间在经济发展上的平等竞争机制。

  第三,扭转城市发展导向,应该是未来改革的重点。到目前为止,我所认识的绝大部分城市负责人对于城市的认识还是停留在表面。但是不言而喻,目前的城市粗放发展模式会导致未来一系列问题的发生,如债务危机、征地矛盾、资源浪费以及环境问题引发的危机等,当然更有可能引发外来人口的群体事件。扭转的方向主要应该集中在提高人口密度,降低城市发展成本,提高土地利用效率,为低收入人口和外来人口提供平等的公共服务,增加基础设施建设的长期行为等等方面。

  第四,要逐步地缩小外来人口和当地户籍人口的公共服务差距。可以看到,从上世纪90年代以来,对于外来人口的歧视性政策已经有了明显的改进,一些部门和地方政府也在逐步对外来人口放开一些公共服务。如教育部开始研究相关政策,允许外来人口子女在父母就业所在地读完中小学后,可以在当地参加高考;一些城市也把保障房,特别是公租房向外来人口开放。如果在就业的开放度和社保的缴纳率以及转移接续服务等方面再有较大改进,外来人口和户籍人口的公共服务差距可以缩到很小,户籍管理制度改革的阻力也就会小很多。一旦公共服务差距等于零,现行户籍管理制度存在的价值也就不复存在。

  当然,改革也要涉及宏观经济体制调整,特别是有关中央的分税制和转移支付政策,也要根据城镇化政策进行相应的改革。调整财税分配政策,实际上等于把沿海发达地区因发展经济而造成的外来人口公共服务压力问题、治安问题、环境污染问题造成长期社会和经济债务,从制度上得以根本解决,否则,“中央请客、地方出钱”的政策肯定得不到贯彻和落实。

  最后,如果中央真希望在中小城市和小城镇推进有关城镇化的各项改革,那就应该把资源配置向这些城镇倾斜,赋予发展产业的用地指标,并支持它们改善基础设施,为产业发展和外来人口就业、定居创造条件。如果按照现行的等级化体制,中小城市即使放开了户籍管理,也一样吸引不了人口到这里来定居。当然,等级化的城镇公共服务体系差距包含了行政管辖区域,在这些方面如果可以进行较大的突破,并不是没有可能,问题是由中央还是地方来下改革的决心。

  中国的等级化城镇管理体制,已经造成了城镇之间严重的公共服务差别。改革的难点在于,享受到这些优化的公共服务水准的不是某些人,而是在高等级城市居住的所有户籍人口形成的利益群体。

  我们注意到很多人在呼吁中国改革的时候,强调了各项权利的尊重,也强调了要打破利益集团。殊不知,在城镇化的改革问题上,我们面临的是中国最大的利益群体,这个群体整体上是城镇户籍人口,而且由不同等级、不同公共服务水平、不同地域、不同城镇的无数个户籍人口构成。因此在推进改革时,我们可以看到这一群体的失语甚至是反对。有些号称最坚定的改革分子,在这些问题上往往提出了令人大跌眼镜的观点,因为这牵扯到他们的具体利益。

  总之,城镇化无疑面临重重挑战,好在中央政府已经从稳妥有序的角度出发,提出了一系列的城镇化改革政策,毕竟这是一项可以破解金融危机,有利于中国长远发展稳定的变革。关键在于是否认识到,难度并不在于客观条件,而在于我们的信心。

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