张建江 张悦:浅析突发事件中的信息自由与信息管制

选择字号:   本文共阅读 379 次 更新时间:2012-11-25 23:25:43

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张建江   张悦  

  

  摘要: 信息自由作为一项基本人权理当受法律保护,但基于个人隐私、国家利益、社会安全等法理,对信息的搜集、传播、公开,进行一定限制也是必要的。以我国突发事件中政府保障信息自由和限制信息流动的实际为出发点,透过比较法的视角,对政府在突发事件中保障公众信息自由的适宜路径,政府实施信息管制的正当性法理、具体标准以及程序要求等法律问题进行探索,具有实际意义。

  关键词: 公共安全 信息自由 信息管制 正当性

  

  一、突发事件中的信息自由与政府引导

  

  (一)突发事件中政府的信息公开义务

  互联网时代,言论主体虽然获得了极大的自主性,但随之而来的信息过载、信息传递无序乃至信息虚假失控等问题也日益突出起来,这些问题在突发事件中表现得尤为明显。[1]从现代国家建构理论中所普遍秉持的人民主权观念、契约观念来看,公民有权知道真相,这是公民要求国家及其他相关实体提供信息,以提高管理质量、增强民主活力的一项毫无商量余地的权利。1946年12月14日,联合国第一次成员国大会上通过的第59号决议宣告:“信息自由是一项基本人权,并且……是联合国所致力维护之一切自由的基石。”[2] 1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》第19条规定:“人人有权享有主张和发表意见的自由,此项权利包括持有主张而不受干涉的自由;和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由。”[3]联合国的文件不仅让我们从人权的角度认识了信息自由,而且从权利义务的对应性特点看,公民享有自由地获取、传递信息及表达自己观点的权利,就意味着政府同时具有公开其所持信息的义务和澄清不实消息的责任。[4]

  不仅如此,从实践效果看,面对突发事件,及时澄清不实消息、积极公布真实信息,非常有利于民众情绪的安抚和社会的安定。以汶川地震为例,地震发生18分钟后新华网公布地震消息,距地震发生1小时27分钟后,胡锦涛总书记做出重要指示,温家宝总理赶赴灾区。尽管地震非常严重,但人们能在较短时间内了解地震情况及各种援救措施的开展情况,因而社会并未出现恐慌。及时快捷的信息播报反而使政府的公信力、民族的凝聚力大大增强。反之,面对突发事件,政府若是屏蔽信息或瞒而不报,则可能导致严重后果。[5]在传播心理学中有这样一个定律:首先进入人们记忆的信息具有先导性和稳定性,后来要改变这个信息,需要花费7倍的功率。[6]由此看来,在突发事件中,理性的政府应当选择公开其所掌控的信息,及时澄清真假莫辨的信息,这样才能最少地使用行政成本和最大地保障公众安全与社会稳定。反之则可能导致民众的非理性行为增多,加剧民众对政府的不信任感,严重的还会动摇政府的合法性基础。

  (二)突发事件中政府对信息传播的引导方法

  “自由传达思想和意见是人类最宝贵的权利之一。”[7]联合国表达自由特别报告人指出:“言论与表达自由的最重要要素之一是寻求或者获得信息的权利。”[8]从权利的内在逻辑上讲,保障公民的表达自由就必须保障公民获得信息的自由,就必须保障信息公开和通畅。从比较法的视角观察,政府可以通过以下路径帮助公民有效实现信息自由权:

  1.确保信息渠道通畅,预测风险,积极防备。突发事件发生时,政府部门应当充分借助各种传播平台,保障公众能第一时间获知真实信息,而不是限制和封锁。美国民主之父杰斐逊宣称:“民意是我们政府的基础。所以我们先于一切的目标是维护这一权利。如果由我来决定,我们是要一个没有报纸的政府还是没有政府的报纸,我将毫不犹豫地选择后者”。[9]约翰·密尔顿在其《论出版自由》中也写道:“让我有自由来认识、发抒已见,并根据良心作自由的讨论,这才是一切自由之中最重要的自由。”[10]在当代社会,信息的传播是多途径的,管制过度不仅无益于事态的控制,反而会加剧公众的反感情绪。国家的运转依靠的是公民理性,政府不能越俎代庖,替公民选择与辨别什么是有益的信息或什么是坏消息。自由的社会要求政府在什么是好生活的问题上要保持中立的态度。保障信息自由不仅具有理论上的正当性,而且也具有实践上的合理性,众多实例都证明公布事实真相有助于公众行为理性化。2002年天津发生“艾滋患者扎针事件”时政府的作为就证明了这一点。[11]

  2.准确决策、适时引导信息传播走向。库尔特·卢因在《群体生活的渠道》一文中提出了“把关人”理论,他认为信息的流动是在一些含有“门区”的渠道里进行的,在这些渠道中,根据公正的规则或者是“把关人”的标准,决定信息是否可以进入渠道或继续在渠道里流动。[12]这意味着,面对真实的信息,政府可以在一定的范围内有所为有所不为,政府应当以超然的态度冷静辨别这些真实信息对不同受众群体所产生的影响,然后采用不同的表现形式引导公众侧重或忽略某些信息内容。如何真实而适时地公开信息,考验着政府管控信息的智慧。在这方面,国外的一些做法值得借鉴。以美国9.11恐怖袭击为例,事发后,“我们被袭击了,我们需要团结对外”是媒体对外的统一声音。[13]这使得美国人民的凝聚力、美国政府的公信力大大增强;再如,1992年4月29日,美国洛杉矶发生种族骚乱,媒体持续播放的不是骚乱的场面,而是不同种族之间互相帮助的感人的事迹,以及不同种族的人上街和平游行、呼吁大家和平共处的画面。[14]这些案例都充分证明了政府在信息公开中的积极导向作用。

  3.及时澄清谣言,确保社会稳定。谣言有极大的危害,它会歪曲事实真相,涣散人心,破坏正常的社会秩序。1947年,奥尔波特得出一个关于谣言的公式:谣言=(事件的)重要性×(事件的)模糊性。这个公式指出了谣言的产生和事件的重要性与模糊性成正比关系,事件越重大,相关信息越贫乏,谣言也就越容易发生并蔓延。当重要性与模糊性至少一方趋向零时,谣言也就自生自灭了。[15]控制和消除谣言,是法律对政府规定的义务。政府在这方面应当以积极作为的方式应对谣言,而不是消极回避。一般来讲,突发事件发生后产生谣言的因素有:一是公众若是缺乏可靠的来自正常渠道的消息,就会向非正常渠道获取,这样就难免谣传纷起;二是公众安全受到极大威胁,危机形势紧迫,公众的担忧恐惧、悲观失望,也会产生各种谣言;三是从公共部门传出的信息有出入,公众听到不同的声音,就会产生思想疑虑,也会听信谣言等。面对谣言,政府部门要积极寻求阻止谣言流传的最佳方案,并选择权威性的媒介及时提供全面准确的事实真相,进行正面的舆论引导。只有这样才能使民众尽快从心理阴影中走出,情绪回归稳定。

  

  二、突发事件中的信息管制

  

  世界各国在进行信息公开立法时都会有限制信息自由的例外规定。[16]因为任何自由都是相对的、有条件的。1789年法国资产阶级革命中诞生的《人权宣言》第4条规定:“自由就是指有权从事一切无害于他人的行为。因此,个人的自然权利的行使,只以保证社会上其他成员能享有同样权利为限制,此等限制仅得由法律规定之。”第11条规定:“自由传达思想和意见是人类最宝贵的权利之一;因此,各个公民都有言论、著述和出版的自由,但在法律所规定的情况下,应对滥用自由负担责任。”[17]洛克说:“哪里没有法律,哪里就没有自由。……但是自由,正如人们告诉我们的,并非人人爱怎样就可以怎样的那种自由。”[18]在突发事件中,因为常牵涉到更多的公共利益与个体权益的考量,限制个体知情权的情形在范围和程度上较一般社会常态下的信息管制更广而深入。

  (一)突发事件中信息管制的正当性法理

  信息管制是政府对公民信息自由权在一定程度上进行的干预和限制。在正常的社会状态下也常存在信息管制的问题。其法理依据在于市场失灵和个人隐私保护。首先,从经济学角度讲,信息赤字会导致市场失灵,惟有通过促进信息流通,方能提高市场配置效率,解决信息不对称和外部性问题。[19]信息管制因而获得了经济基础上的正当性,有关这方面的论述不胜枚举,不再赘述;其次,从权利冲突的角度看,信息管制会涉及到对公众知情权的限制,因为“法律保障的不只是经济利益,而是极其多样的利益:从保障最基本的人身安全,到保障个人名誉,或神的名誉等纯粹精神的东西,再到保障政治的、宗教的、家庭的和其他权威的地位,以及任何在经济上限定的社会地位等等。”[20]这些多样的利益若要和谐相处就必须遵守各自的边界。知情权作为一种积极权利,通过主体的积极作为达到权利的实现状态,这必然会和一些具有防守性的消极权利发生冲突,比如隐私权等。因此在权利冲突理论下基于对隐私权的保护,也会进行信息管制。[21]

  综上,通常情况下,市场失灵、负外部性、权利冲突及隐私保护等都可以作为信息管制的正当理由。但笔者在此要特别强调的是,在突发事件中进行信息管制还有特别的更为重要的理由,那就是基于安全的需要。安全是法律价值实现的根基。“安全有助于使人们享有诸如生命、财产、自由和平等等其他价值的状况稳定化并尽可能地维持下去”。[22]人们建立国家的目的是需要“一种能抵御外来侵略和制止相互侵害的共同权力”。[23]政府的义务就是“为了人民的和平、安全和公众福利”。[24]霍布斯认为:“人民的安全乃是至高无上的法律。”“从最低限度讲,人之幸福要求需要有足够的秩序以确保诸如粮食生产、住房以及孩子抚育等基本需要得到满足;这一要求只有在日常生活达到一定程度的安全、和平及有序的基础上才能加以实现,而无法在持续的动乱和冲突状况中予以实现。”[25]

  虽然充分保障知情权的实现有助于人的自我实现和社会实现达到最高程度的和谐。但是,知情权主体的分散性和知情权行使后果的不确定性,又可能带来与知情良好目的相反的结果,而这种可能性最容易发生在对安全有特别要求的公法领域。因此从安全的法律视角来思考知情权的可及程度是十分必要的,[26]从立法实践看,不论是最早制定信息公开法的瑞典,还是最近20年才开始信息公开立法的英国、澳大利亚、加拿大、新西兰等国,当然还包括中国,都基于国家安全、公共利益等需要而在信息公开立法中作例外规定。[27]而且,《公民权利和政治权利国际公约》第19条也规定:“本条第二款规定的该权利的行使有特殊的义务和责任,因此应受某些限制,但这些限制只应由法律规定并为下列条件所必须:一是尊重他人的权利或名誉;二是保障国家安全或公共秩序、公共卫生或道德。”[28]这些理论和实践都证明了,在突发事件中,公共安全的考量是限制信息自由权的又一重要而正当的理由。

  (二)突发事件中信息管制的适用原则

  从各国的实践看,信息管制主要包括新闻自由的管制和互联网管制。就新闻自由的管制而言,西方各国为了保障新闻自由,防止政府对新闻自由的不当管制,根据立法和司法实践,对新闻自由确立了不同的管制标准:如美国的明显且即刻危险原则、恶劣倾向原则、优先地位原则、逐案权衡原则等。日本和德国的公共福祉原则、必要且最小限度原则、相当原则、必要原则和法益衡量原则等。[29]相比西方各国较为成熟完善的新闻自由的管制而言,互联网信息管制的建制则要缓慢得多。作为互联网的发端国—美国,就互联网管制建立了互联网行业利益标准、公众利益标准以及特殊条件下的国家利益标准均衡协调的原则。[30]但由于对互联网进行管制的成本不仅是高昂的,而且还很容易被规避,为此一些国家提出互联网应以“自律”为主。如加拿大就提出了“自我规制”理论,它的核心理念在于:通过私人自治、市场主导能够演化出互联网信息服务应遵循的游戏规则,并有助于国家正式立法的形成,提高政府管制效率。[31]

  从本质上说,信息管制标准涉及如何在被保护的利益和开放的需求之间维持合适的平衡。如果用太过宽泛的措辞来表述对信息自由的例外,就有可能严重危害信息最大限度公开的原则,因此例外规则必须被严密地阐明,而且任何限制规则的必要性,都必须提供有说服力的论证。《人权宣言》第10条规定:“意见的发表只要不扰乱法律所规定的公共秩序,任何人都不得因其意见,甚至是信教的意见而遭受干涉。”[32]欧洲人权法院在具体实践中对信息管制适用标准的进一步解释为:首先,对信息权的任何限制都必须由法律来规定。没有法律依据的限制—例如这限制仅是来自简单的行政判断—就是不合法的。只有在有关法律能被知晓的情况下才能达到这项要求。另外,这法规必须“表述得十分精确,使公民能够依据它规范自己的行为。(点击此处阅读下一页)

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