摘要：乡村威权型治理作为一个理论研究的分析性概念，对于解释当下中国乡村治理存在的诸多重大问题和治理困境，较之其他相近的概念，似乎有更好的解释力和说服力；作为实践层面的乡村威权型治理，是改革开放以来中国乡村治理的主导样态和体制实态。集权型政治传统的深层影响、执政党在革命年代的领导体制及其行政范式的余风、人民公社全能体制的历史惯性等制度性资源和政治遗产是这一体制的主要成因。

关键词：乡村治理体制，威权型治理，全能型治理

中国乡村治理，从体制上告别以“人民公社”为代表的乡村全能型治理已近三十年，然而，从这种全能体制脱胎演变而来的“乡政村治”体制，其运行状态和实践结果远非如当初人们设想和期待的那样理想。随着时间的推移，这一体制的内在矛盾性和风险性日益凸显，笔者认为其奥秘就在于文中所论的乡村威权型治理特有的体制效应。为此，本文对乡村威权型治理的内涵及其成因作些初步的尝试性的探讨。

一、乡村威权型治理的内涵界说

（一）相关概念的文献回顾

关于“乡村威权型治理”一词，目前并无文献确切论及，与之相近的有威权体制、地方威权主义等概念，有学者提出了“家长式的威权体制”、“共治式的威权体制”、“法治式的威权政治”概念，并认为中国正处于“共治式的威权体制”阶段，显然这是就国家层面的政治发展而言的。接近于“乡村威权型治理”概念的主要有“向地方分权的威权主义体制”（ReSionally Decentralized Authoritarianism，RDA），或简称为“分权式威权制”概念，“经济能人＋威权体制”的分析框架；国外有学者将中国改革开放后的政治体制称之为“分散的集权体制”或“分权的威权体制”；李侃如（Lieberthal）和兰普顿（Lampton）则提出了“碎片式威权主义”的概念，认为从政策执行角度看中央一地方关系表现出这样情形：“在中国政治体系中，除了最高层以外，权威是碎片化的、不连续的。这种碎片结构是由于对政策程序的改革而导致并强化的”，表现为决策与执行过程中的精英式协商；黄宗智提出了“地方一国家＋企业”体制，来解释改革开放以来经济发展动力与治理危机的根源。

转型中国乡村政治和治理中的“威权主义”属性是显而易见的，但在中国政治语境下威权政治有违“政治正确”用语而往往被置换成主流话语或干脆予以回避，因为“威权”和“权威主义”毕竟来源于战后西方学者对发展中国家政治发展或政治转型研究的一种理论建构之言说，渗透着西方主流政治学价值取向。然而，“威权主义”的理论解释力及相关政治经验是难以熟视无睹的。其实，威权体制或威权化管理同样有可能存在于西方民主政体的官僚制当中。现代治道变革之所以首先兴起于西方民主政体，盖因其国家公权力运行中形成了“全权国家主义”和“行政国”对效率倚重而对民主价值的忽略，以及对公民社会空间及其自由的侵蚀所致，所谓的“民主赤字”、“民主危机”的反思和“摒弃官僚制”的呼唤，实由此之故。

改革开放后的中国兼有后计划经济体制、市场经济、转型国家、后发国家、发展中国家、共产党执政国家等多种属性和要素，是一个典型的复合型国家。作为现代化后发转型国家，无疑带有发展中国家政治发展或治理转型的普遍性，即从全能型政治到威权政治，再到民主政治的发展。故而引入“威权主义”范式用以观察分析转型中国乡村治理，在理论和实践层面都是可行的。国务院发展研究中心赵树凯研究员所领导的乡镇改革课题组通过对10省（区）共20个乡镇的调查发现，改革开放后乡镇党政机构及其权力结构具有高度一体化和一元化的特征，并把这种机构和权力称为“一体性机构”和“一元化权力”。这实际上就是一种威权型体制和治理权力结构。

（二）“乡村威权型治理”的概念界定

结合学界对相关概念的探讨，可从当下中国乡村治理实态中抽象出更为贴切的概念，而“乡村威权型治理”概念，无疑更接近于当下中国政治体制下乡村治理的真实境况，更能解释转型中国乡村治理出现的诸多悖论现象。所谓“乡村威权型治理”，就是指建立在集权型治理权力结构和体制之上、以经济增长和社会稳定作为基层政府首要治理目标和内在驱动力的乡村治理方式。其内容包括，（1）乡村威权治理理念、治理目标、治理体制机制及其运行模式等构成要素；（2）三个基本层级：县政威权、乡政威权和村治威权；（3）一个核心权威：中共县域各基层党组织尤其是领导者；（4）县域党政组织、社会组织与地方经济组织特别是经济能人、头面人物等地方精英结盟；（5）存在有限选举权威或渗透着民主因子的半法理型的基层威权。乡村威权型治理与乡村全能型治理在诸多方面存在较大区别，见表1。

当前中国乡村治理的诸种具体类型当中，也有一些属于民主型的治理模式，或者在乡村治理中或多或少存有一些民主因素，但总体来说，威权型治理更接近于当下中国乡村治理实态。

二、转型中国乡村威权型治理的由来

乡村威权型治理体制的形成，固然与中国分权式的改革策略和路径有关。然而，那些由来已久的历史制度资源和政治传统，或许正是我们理解这一体制生成的关键要素所在。

（一）传统中国金字塔权力结构的遗存

任何国家或地区的制度变迁，都会受到来自传统的制约和影响。杜赞奇指出：“要理解村庄权力结构的变化，就必须考察更大范围的历史变迁，即国家政权的变迁，然后再回到农村中，这样有了更为广阔的历史背景知识，便会对乡村社会有更为深刻的了解。”这一观点说明中国政治传统对现今中国政治发展包括乡村治理变迁有着极为深刻的影响。中国政治传统的诸多结构性要素，其中对当代中国基层治理体制影响最大的，当属传统中国“金字塔”型社会层级结构和权力结构。有研究者指出，若把传统中国文化、经济、社会作为基本边线组成一个三角形，位于顶端的是政治权力，底端的是社会，这既是一个社会层级结构，也是一个权力结构，社会结构被权力结构所支配，也就是政治权力支配和决定着经济、社会、文化等领域。最高统治者通过自上而下逐级控制、逐级将统治权力渗透到社会各个领域，按其规则运作，服务于政治权力，进而在各领域形成层级化结构。在王权时代塔顶式的权力结构中，皇帝拥有“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”的九五之尊，并通过地方各级行政机构及其官僚来执行皇帝的意志，为皇帝的家天下服务。因此，从理论上说，这些机构及其官僚没有独立性或自主权，均由朝廷统一决策与安排，并对中央政府负责并受其监督。但是，由于大一统帝国幅员辽阔、信息传递困难导致的中央与地方的信息不对称等因素带来的监督难题，也因为小农经济的分散性、经济剩余的有限性，决定了王权在县域基层社会必须依靠乡里组织这种准王权组织和非官职的吏役制实施统治。黄宗智把这种治理方式称为集权的简约治理。

但集权的简约治理并不意味着王权的虚权治理，所谓“王权止于县”并非是王权时代国家权力边界的实态。这种统治方式形成了一种特有的“国家经纪体制”，那些下层吏役就是王权在乡土社会的代理人，是封建王权统治乡村、强化集权的得力工具。地方公事，诸如捕匪、解犯、催征、护饷之类，皆须其力。虽然，他们手中握有的只是王权末梢，但由于他们身份卑微，又是官家爪牙，因而，他们往往也因此失去道德约束和对荣誉的追求，只求经济利益最大化，运用手中的权力狐假虎威，对百姓敲诈勒索、肆意搜刮，官吏勾结，朋比为奸，形成了官以胥吏为爪牙，胥吏以官员为靠山的利益联盟，其结果是吏胥想不腐败都难。这些利益联盟既不对地方社会负责，也不对国家制度负责。纵观中国历史，这种赢利型“国家经纪体制”总是以“国家政权内卷化”和“治理内卷化”并最终走向覆亡为结局，皇权政治始终跳不出黄炎培先生所说的兴亡周期率。这就是美国密歇根大学政治学教授李侃如认为的中国沉重的历史遗产——一种糟糕的政治传统，也可以说是被马克思称之为“行政权力支配社会”的政治传统。故权力宰制理性是中国基本的历史事实，中国古代社会不存在理性制约权力的历史环境。

近代以来，尽管中国在民族国家建构过程中经历了革命的洗礼和荡涤，但这种政治传统并未随着封建专制王朝覆灭而销声匿迹。因此，当代中国政治无论其哲学基础、制度形态还是运作过程，与中国传统政治都有某种内在的关联性。1949年之后形成的国家中心主义的“全能体制”，以及改革开放后的“威权型体制”都与中国集权型政治传统有着千丝万缕的勾连，至今仍深刻制约着中国包括乡村治理在内的整个国家治理转型和政治发展。

（二）革命行政范式的余风

1949年以来的中国行政和政治发展，深受中共革命时期建政及其权力运行模式的影响。可以透过三个时期或阶段的革命行政模式来了解其演进过程。

一是中共在土地革命战争时期的建政模式，即（工农代表）苏维埃制。从1931年年底至1934年年初中央苏区进行过三次选举运动，在党政关系上，要求政府工作中贯彻“民主集中制主义”，主张党组织发动和组织群众做好民主选举工作，建立健全政权机关的党团组织，党的主张办法通过政府组织，以政府的法令、政策形式在根据地执行。中央苏区民主选举是在中国之前没有过真正的民主选举的情况下进行的，由中共领导民众在部分区域、局部执政的背景下所进行的有益探索和民主执政试验。由于在残酷的战争环境下，加之经验不足，在实际操作中存在着党政不分、以党代政现象，简单地仿效苏联模式、存在“左”的倾向和做法等缺点。

二是抗日战争时期以陕甘宁边区为代表的民主建政模式。从1937年至1946年3月陕甘宁边区共进行了三次大的民主选举运动，建立了较完善的边区民主政治建设的各项规章制度，制定了“普遍、自由、直接、平等”的选举原则；先后颁布实施了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》、《陕甘宁边区选举条例》和《陕甘宁边区选举条例的解释及其实施》等法律法规、政策政令，以确保人民的言论、集会、结社、出版等自由权利；制定了土地条例、婚姻条例等一系列单行法规，确保公众各项民主自由权利的落实；抗日根据地和边区政府实行“三三制”的建政原则，建立起抗日民主政府；抗日根据地和边区政府创造了多种选举投票方法。如“红绿票选法”、“豆选法”、“画圈法”、“画杠法”、“画点法”、“香烧洞法”、“投纸团法”、“背箱子”等方法，有效地解决大量的文盲选民参与投票的难题。边区民主建政方式及其成就在当时产生了强烈的反响。1937年陕甘宁边区举行第一次大规模选举运动期间，马克·赛尔登这样说道：“也许这是中国第一个地方，一个政府由普选产生。这次选举变成其后数百次战时选举的样板。”可以说，抗战时期边区的民主建政为世人初步展示了一个独立、自由、民主、富强新中国的雏形。1945年7月黄炎培应邀到延安考察，并与毛泽东展开了著名的“窑洞对”，从中可以看出当时中国共产党对发展民主政治的坚定信念、立场和政治承诺。

然而，也存在另一种情况，中共对“三三制”政权领导十分强调党员干部言行一致，以及绝对服从党的有关决定。1941年7月1日通过的《中央关于增强党性的决定》中强调了党的统一意志、统一行动和统一纪律，要求全党加强纪律的教育，严格遵守个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党服从中央的基本原则。1942年9月1日，在中共中央政治局作出《关于统-抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》中再次强调这一原则。要求建立“领导一切其他组织，如军队、政府与民众团体”的党的委员会，实行党的一元化领导，以减少各组织系统之间的矛盾与摩擦。明确了各地党委为该地区最高领导机关，党委的决议，党政军民均须无条件地执行。从邓小平曾对抗日根据地政权建设中存在的党权高于政权现象所提出的批评，可感知当时这种集权式领导体制的存在与影响。有学者据此认为，中共在抗日根据地的政权只不过是延续了苏维埃时期已经开始的政权全能化进程，只是比较温和而已。

三是国共决战时期的中共集权领导体制和行政模式。在国共大决战初期，毛泽东在一份党内指示中提出，将一切可能和必须统一的权力统一于中央和中央代表机关手里，以保证革命战争的胜利和使党的工作的重心逐步地由乡村转到城市。随着解放区扩大，全国胜利在望，为了建立全国统一的中央政权，中共中央采取了一系列措施，建立和强化权力集中的领导体制和执政体制，以克服分散的和地方主义的不利局面。总之，中共领导体制趋向于强调集权和一元化领导的重要性。综观革命行政范式及其演进，虽说也有民主成分和实践，但集权是其核心要素，并具有显著的双重功能。一方面，中共是按列宁建党原则组建的，出于意识形态的规定性和革命环境的强制性决定了其高度集权和垂直动员的组织结构特征。表现为个人服从组织、下级服从上级的纵向集权特点，横向上集权于党委与个人，以及干部任命制较为普遍，它适应了战争环境对决策、政策执行的效率要求，这对于克服落后国家在民族国家建构过程中国民低组织状态和社会碎片化是有其独特效能的。华裔美国学者邹谠在探讨20世纪中国政治逻辑时，他阐释的中国现代国家建构的基本线索，即“全面危机——社会革命——全能主义的国家社会”的过程也反映出中共的这一历史性作用，即通过列宁式政党组织的力量，发动社会革命，进而克服近代中华民族的全面危机。在中共执政后，这种体制的正面效能常常表述为“可以集中力量办大事”，并视为我们制度的优越性。另一方面，这种政党中心主义的国家建构模式生成的是政党国家。在再造国家秩序过程中，中共自然地把在战争年代形成的党一军关系移到党一政关系，把作为革命党时期的党一政关系移到作为执政党时期的党一政关系，形成了以党为核心的国家权力组织体系。与之密切关联的是党委制、党组制、党管干部制度和归口管理制度。邓小平将这种体制及其弊端概括为，以党代政、党政不分，权力过分集中于党，而党的权力又过分集中于党的第一书记，党的“一元化”领导因此而变成了各级党的一把手的个人领导。这样很容易形成人治盛行、法治不彰和忽视制度建设等后果。

这种体制也成了日后中国政治制度以及乡村治理体制创新中难以摆脱的一个“路径依赖”。这是解释人民公社体制生成和改革开放后“乡政村治”治理结构威权化，形成乡村威权型治理以及村民自治制度变异的重要原因。

（三）人民公社全能体制的惯性

由于路径依赖效应的存在，1949年后到改革开放前，中共作为执政党在领导体制、国家治理和社会治理等方面仍奉行革命时期延续下来的高度集权体制。从横向上看，经济生活、政治生活、文化生活以及其他社会生活各个领域的权力都集中于党和政府，尤其是集中于党政一把手。从纵向权力配置上看，权力高度集中于中央。最后都高度集中于党的最高领导人。从党、国家与社会三者关系格局来看，执政党拥有绝对的权力。因此，这一时期中国的政治体制同时具备集权主义和全能主义的特征，而人民公社体制既是这一体制的基础性构成部分，同时也是整个国家全能体制的一个缩影。

人民公社体制实行“三级所有、队为基础”，是“集党、政、经、军、民、学于一体”的高度集中的管理体制，在最激进时，曾实行过“组织军事化、生活集体化、行动战斗化”的管理模式。总的特征是“一大二公”、“政社合一”、“党政不分”、“政经合一”，实行党的“一元化”领导。公社设党委，大队设党支部，生产队设党小组，公社党委和大队支部是各自管理区域的领导和决策机关，一切重大事务，包括生产和分配、招工招干和参军等事务都由党组织决定，权力集中在党委，尤其是党委书记手里。控制了生产、分配、交流和消费等各个环节，并“通过生产资料的集体所有，将分散于农民之中的经济权力集中于政权组织体系”。在这种全能型管制体制之下，政治权力可侵入和控制公社每个成员每一个领域，出现了“社会国家化”的整合趋势，形成了一个高度意识形态化的政治社会，使得乡村社会生活“泛政治化”。

客观地说，人民公社体制有其生成与存在的历史与现实逻辑，有其合理的一面，一是它完成了现代民族国家建构过程中的国家权力下沉并整合基层社会的国家使命；二是它成功地实现了国家实施工业化和城市优先发展战略所需的原始资本积累；三是它巩固了基层政权，实现了国家意志和权力在乡村的“在场”，将离散的乡土社会高度整合到政权体系中来，并使农村基层政权组织、共产党组织和经济组织处于高度的组织和功能融合状态。

然而，人民公社体制的弊端也是有目共睹的。随着时间推移，体制的正向功能释放趋于弱化，而负向效应逐步增大。一是由于人民公社全能体制是一个典型的“命令一服从”的治理体制，民众在实际的乡村治理中没有太多的发言权，治理权集中在党政领导手中；二是因为过分依赖政治权力、政治运动和意识形态进行动员式的治理，以及严格管制乡村社会人员的自由流动，体制的合法性呈递减趋势，势必使这种局面难以长久维持；三是由于农民没有土地所有权、使用权、经营权和农产品交换权，更没有生产自主权，公民权利匮乏，故而严重压抑广大农民的积极性和创造性，不仅使体制的边际收益呈递减趋势，有效性不断弱化，而且体制正当性日益受到怀疑。

于是，一场乡村新的“革命”20世纪70年代末80年代初，以家庭联产承包制为主要内容的农村改革和制度变迁在中国大地上悄然展开。伴随这场“革命”的是人民公社体制的解体和乡村治理新体制——“乡政村治”体制诞生。但是，正如历史制度主义观点所指出的那样，制度具有继承性，新的制度的创设并不是在真空中进行的，而是在原有制度的基础上展开的，现行制度不可避免地会残留过去制度的成分。这种制度变迁的路径依赖效应，使得“乡政村治”尽管告别了人民公社全能体制，但它并没有也不可能完全祛除过去的制度成分，而是符合逻辑地演进成威权型治理体制。

三、乡村威权型治理体制的效应特征

与乡村全能型治理体制或与未来成熟的乡村民主型治理体制相比较，乡村威权型治理体制无疑具有诸多特性，其中，表现最明显的莫过于这一体制具有鲜明的二重性效应特征。

第一，高效性与低公平性并存。一方面，这一体制在“压力型体制”和“泛政治化”机制的驱动下，把经济任务和各种指标，在各级党政机关进行层层量化分解，下派给下级组织和个人，责令其在规定的时间内完成，然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩，并常常以“一票否决”制造更大的压力，进而形成执行动力。这是一种命令加物质刺激相结合的机制，因而，具有较高的执行效率和行政效能。另一方面，由于这一体制专注于经济增长以及为求得快速增长而尽可能地把辖区各种资源投入经济领域，导致对民生关注不多，加之城乡二元户籍制度等体制排斥，造成了农民的劳动保障权、健康权、财产权、社会保障权等基本权利得不到应有的保障。对农村的公共产品和公共服务供给长期不足，导致城乡差距不断扩大，使得作为中国主流群体的农民阶层（包括农民工）出现弱势化的趋势。农民为国家和城市发展付出了较大的代价，而得到的太少。

第二，任务的刚性与执行的随意性并存。一方面，在乡村威权型治理体制下，经济增长是首要的治理目标，而且是硬性的任务和指标，是政绩考核体系的核心指标，完成或超额完成任务者奖，不完成者或晋升无望，或被扣工资和降级使用等，且往往以“一票否决”制或上升为“政治任务”来驱动，充分体现了这些任务的刚性特征。另一方面，以经济增长或GDP增长为核心的政绩考核体制，使官员并不太关心决策的科学性和民主性，而是专注于完成任务和展现其政绩，于是政绩工程、面子工程、形象工程就会层出不穷。而这种地方性威权又往往拥有较强的自主性和扩张性，上级难监督，民众监督与社会监督又无力，其权力运用的随意性也随之膨胀。“有选择性治理”，对国家政策“替换性”、“选择性”、“象征性”甚至是“欺骗性”执行都是这种随意性的生动表现。所谓数字出官，官出数字，道出了汇报政绩时的随意性。

第三，开放性与封闭性的并存。一方面，“乡政村治”威权体制打破了“人民公社”全能型体制严密的社会控制，城乡二元分治制度被打开了缺口，总体性社会结构终于解体，广大农民不仅迎来思想的大解放，而且在人身上也摆脱了对全能体制的依附关系，逐步摆脱对土地的依赖和体制束缚，社会流动不断扩大，农民在社会各个层面的交往空间得到拓展，体现了这一体制的开放性。另一方面，由于这一体制仍然没有改变权力高度一体化格局，因此，其封闭性也是明显的，表现在体制内的决策、执行、评估、总结、表彰和惩罚的封闭性式运作。既体现在“乡政村治”治理权力结构内部，也存在于“乡政”与“村治”相对分离的二元治理结构当中，村治组织和乡镇政府之间各自无权或无心过问各自管辖的事务。基层政府对国家政策的执行与评估时，少有主动考虑村级组织、农户、农民意见和建议，而农户、农民对县、乡镇党政干部的监督、对政策执行绩效评估同样缺少有效的途径，有的则是流于形式。北京大学冯军旗的博士论文《中县干部》，就深入地揭露了这种体制的封闭性。

第四，科层化与民主化并存。一方面，该体制仍然属于“中心一边缘”治理结构，金字塔型的权力结构清晰可见。权力顶层是县级党政权力、中层是乡镇党政权力、底层是行政村党支部权力和作为社会公权力代表的村委会权力。形成了以党委为核心、以书记为“当家人”的党政高度一体化和政治、经济、行政与社会权力高度集中的金字塔式的权力结构。这是典型的科层化管理结构，“压力型体制”及其“一票否决”制也是典型理性官僚制的“命令一服从”机制，目的是高效执行上级下达的各项任务。另一方面，城乡二元结构解体，市场经济发展，国家与社会的相对分离，促进了乡村社会的自主性、独立性不断增强。村民自治的实行，表明国家权力部分地向基层社会的让渡，使得国家治理由以往的单一性治理转变为国家与社会双重治理。在民主发展路径上呈现出上层间接民主和基层直接民主的双层复合、国家代议民主和社会直接参与的双重复合的特点。因此，“乡政村治”体制又具有民主化管理属性，尽管只是一种初步的。

第五，发展性与风险性并存。一方面，“乡政村治”威权型体制打破了“人民公社”全能型，经济上的联产承包责任制，释放了长期被压抑的农民生产积极性，极大地促进了农村经济发展。同时，中央通过分权与放权及政绩考核机制成功地把地方基层政府塑造成“发展型政府”，使得县域各级政府的积极性被空前地调动起来，大大推进了市场化和农业产业化进程，激发了地方经济活力，经济特别是GDP因此得到了快速增长，相应地农村居民的生活也得到了较大的改善。另一方面，县域各级党政机关及其官员受地方利益、部门利益、财政紧张、政绩冲动等多因素的作用下，往往倾向于扩大其集权程度和拓展获利边界，进而侵蚀民众利益。在诸如征地拆迁等事关民众切身利益问题上，政府往往倾向于低成本运作，当这种低成本的实现又是凭借合法强制力的滥用时，势必引发民众与基层政府的利益突冲。这种行为在很大程度上导致乡村社会失序，甚至出现结构性混乱和乡村共同体的瓦解，出现了严重的治理危机。近年来，县域群体性事件频发，且矛头直接指向县域党政机构，表明这一体制具有高风险性。

结论

通过对乡村威权治理内涵界定及其治理权力结构、运行机制、基本特征及其演进路径的分析，对以“乡政村治”为体制的乡村治理，作出了威权型治理的属性判断或说结论，可以说总体上是符合当下中国乡村治理实情的。对于这一治理体制和模式，既要看到它生成的内在逻辑、乡村治理制度演进过程中的历史阶段性和局限性，也要看到其积极的一面。尽管在当下中国乡村治理中暴露出包括治理内卷化、体制性冲突、民主因素少、高风险等诸多问题，但它在当代中国治理变革进程中的创新意义和推动作用是不容抹杀的。而且，从制度变迁的一般规律来看，恰恰是因为一个体制的内在冲突增大，进而导致了体制性风险与危机增多，往往会成为推动制度变迁和治理转型的巨大动力。因此，未来中国的乡村治理将实现从威权型向民主型的治理转型，是完全可以期待的。

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作者简介：廖业扬（1964-），男，广西贺州人，教授，硕士研究生导师，南京大学政府管理学院博士研究生，从事公共管理与政府治理创新研究；李强彬（1980-），男，四川眉山人，讲师，博士，从事公共政策与决策分析、协商民主理论与实践研究。