韩大元 李累:试论我国宪法对土地所有权的调整

选择字号:   本文共阅读 740 次 更新时间:2012-11-18 17:35:04

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韩大元 (进入专栏)   李累  

  

  1982年宪法颁布实施后,迄今为止,土地问题两度成为热点问题。一次是1987年深圳市首次出让国有土地使用权,当时社会反响很大,随后1988年宪法修正案肯定了土地使用权通过市场流动的必要性,赋予它以宪法地位;另一次是近两年房地产过热,一部分开发商或不具备开发条件、没有开发权的单位、个人,大肆炒卖地皮,成为房价暴涨的一大原因,引起了人们的关注和不安。有鉴于此,本文拟对宪法规范调整土地关系的若干理论与实践问题进行探讨,以求教于学界同仁。

  

  一、我国历次宪法对土地所有权的规定

  

  土地是宝贵的自然资源和重要的生产资料,是人类生存和发展的场所。在人类社会发展到阶级社会以后,土地关系一直是社会关系的重要组成部分。中国共产党根据不同时期革命斗争所面临的特殊现实制定了相应的土地政策,到解放战争中后期,形成了比较完善、成熟的指导思想和政策、措施。1947年7月至9月召开的全国土地会议制定了《中国土地法大纲》,宣布彻底消灭封建土地制度,实行耕者有其田。中华人民共和国成立后,历次宪法对土地问题作出了规定。1949年9 月《中国人民政治协商会议共同纲领》第27条规定:“土地改革为发展生产力和国家工业化的必要条件。凡已实行土地改革的地区,必须保护农民已得土地的所有权。凡尚未实行土地改革的地区,必须发动农民群众,建立农民团体,经过消除土匪恶霸、减租减息和分配土地等项步骤,实现耕者有其田。”1954年宪法第8 条规定:“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权……对富农经济采取限制和逐步消灭的政策。”1975年宪法受左的思想支配,很多条文脱离了中国国情,在有关土地的规定中也有所反映。如其第6条第2、3款分别规定:“矿藏、 水流、国有的森林、荒地和其他资源都属于全民所有”,“国家可以依照法律规定的条件,对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。”第7条第2、3 款分别规定:“现阶段农村人民公社的集体所有制经济,一般实行三级所有、队为基础”,“在保证人民公社集体经济的发展占绝对优势的条件下,人民公社社员可以经营少量的自留地和家庭副业,牧区社员可以有少量的自留畜”。1978年宪法基本上沿用了1975年宪法的相应条文。

  

  《共同纲领》和1954年宪法处理土地问题的着眼点在于消灭封建、半封建的剥削。从而使农民获得了土地所有权,成为土地的所有者和耕种者。但小农经济的局限性很大,因此进行了农业合作社由私人所有逐步转变为三级所有,队为基础。但这一转变没有及时反映在宪法之中。1975年宪法和1978年宪法是在社会主义改造早已完成之后制定的,配合人民公社制度,在农村实行土地“三级所有”;从强调国营经济是经济生活中的领导力量出发,巩固了土地国有化的成果,并为确保经济建设的需要,明确规定国家可以采取一定形式即征购、征用或者收归国有取得土地所有权。这些为我国土地制度的建设奠定了良好的基础,但它们就土地关系作出的规定总体上还不能满足现实生活的客观要求,不能满足巩固和完善社会主义土地公有制的需要。党的十一届三中全会以后,经济建设取得明显成效,人民生活水平显著提高,各项用地需求压力更大,土地关系中涉及的矛盾更多地暴露出来,有必要加强土地立法,尤其是规范土地所有制。为此,1982年宪法明确规定:“城市的土地属于国家所有”,“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”考虑到土地要素对国民经济发展的重要作用,1982年宪法以公共利益为依据对土地所有权作出了总的限制,规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用。”与节约用地,保护耕地基本国策相一致,规定了“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”为了维护社会主义土地公有制,本着“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”的原则,规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、租赁或者以其他形式非法转让土地”。

  

  1982年宪法处理土地问题,取得了两个突破,一是赋予社会主义土地公有制的两种具体形式以宪法地位;二是反映了我国人多地少,土地资源结构特殊,可利用土地相对不足的国情,以根本大法的形式体现土地基本国策。不足之处是,由于主客观条件的限制,还没有认识到土地的商品属性,对“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”的原则作了片面理解,禁止土地通过市场流动。为此,1988年4月12 日第七届全国人民代表大会第一次会议通过了宪法修正案,其中第2 条规定:“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依照法律的规定转让。”这一修正,是在商品经济发展,用地矛盾的内容发生变化,传统的土地使用制度急需改革的情况下形成的,也是在坚持社会主义方向的前提下,推进我国宪政建设的成功范例。

  

  二、我国社会主义土地公有制的实施

  

  现行宪法规定实行的国家所有和农民劳动群众集体所有两种土地公有制形式并存,是由我国生产力发展的状况决定的。一方面,土地兼有生产资料和福利资源的双重身份,有必要明确拥有土地是广大农民基本的、普遍的权利,以保证农民对土地的传统需要得到满足;另一方面,积极发展社会化大生产,提高城市化水平,又要求将一部分土地作为全社会共同的财产来加以利用。

  

  宪法规定:“城市的土地属于国家所有”。国有土地是社会主义全民的财产,代表全国人民的中华人民共和国是国有土地所有权唯一的和统一的主体。宪法和法律不再承认城市土地(包括私房用地)属于单位所有、个人所有。在经济生活的实践中,人们认识到:城市土地经过大量公共投资取得了巨大的区位优势,成为大量资金、商品和信息聚集与流动的场所,具有较高使用价值,其任何特定地段,都是整个城市发展的有机组成部分,它的用途、价格取决于全社会发展公共设施、改善城市环境的投入,为保护公平竞争,应坚持实行国家所有并由政府妥善管理。宪法还规定:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”因此,具有一定规模的森林、山岭、草原、荒地、滩涂的土地所有权均属国家。这也是维护社会公平,体现平等原则的有效途径。

  

  在农村,土地所有权的主体是农民集体经济组织。我国农民不再以个人和家庭的形式拥有土地所有权。这对于防止土地兼并,保障人权是十分重要的。由于历史原因,“队为基础,三级所有”的所有制格局影响深远。法律规定:“集体所有的土地,依照法律属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的,可以属于乡(镇)农民集体所有;村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的,可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”

  

  在我国,以生产资料公有制为核心的社会主义经济制度,“是全部政权体系和法律体系赖以建立的基础,从而是国家的一项极其重要的根本制度”(许崇德《宪法规范与社会实际》、 《宪法与民主政治》第129页)因此,在理论和实践中, 坚持社会主义土地公有制一直受到重视。但是,由于长期受“左”的思想影响,把土地国有制等同于无偿无限期地分配使用土地,把集体所有制等同于集中经营、集中劳动。在城市造成了事实上的国有土地集团垄断,成为部门所有、单位所有,土地收益流失;又由于没有硬约束机制,多占少用,占而不用的现象十分突出,土地闲置率高;在局部利益驱动和体制漏洞的作用下,隐形的土地市场发展起来。在农村,土地经营规模过大,土地使用过于集中,落后的生产力难于与此协调,严重影响农村经济发展。

  

  1978年农村经济体制改革,实行家庭联产承包责任制,把农民集体经济组织所有的土地承包给农民个人或家庭,以户为单位独立经营、自负盈亏,实现了农村集体土地所有权与经营权的分离,扩大了农民经营自主权,调动了农民生产的积极性。近年来为解决土地经营上地块零碎,抛荒、“暗荒”等问题,国家鼓励土地使用权流转和适度规模经营,采取了“两田制”、“规模经营”、“四荒拍卖”等作法。

  

  城市土地使用制度改革始于1982年。1982年抚顺等地收取土地使用费,1987年深圳首次拍卖国有土地使用权,推动了将传统的国有土地划拨使用制度改革为有偿使用制度,无偿划拨仅为例外。其操作办法是,国有土地所有权不发生转移,土地使用者通过国有土地使用权的出让和划拨从政府获得土地。经过出让的土地使用权,受让人可将其转让或抵押。划拨土地使用权转让、抵押必须事先补办出让手续或以其收益抵交土地出让金。

  

  合理地限制权利是当代宪法的重要特征。我国宪法规定:“一切使用土地的组织和个人必须合理利用土地。”国有土地使用者必须按照土地使用权出让合同或土地划拨文件规定的土地使用条件使用土地,土地使用权的行使及其转让、抵押等行为必须接受有权机关的监督。集体土地所有权,依据其所赖以产生的社会历史原因理解,首先应当用于农业生产和农民居住两个方面,农民承包经营的土地和宅基地都是社会主义集体经济组织的财产,所有权归于农民集体经济组织,严禁买卖。国家可依公共利益对农民集体土地实行征用。全民所有制企业、城市集体所有制企业同农业集体经济组织共同投资举办联营企业,需要使用土地的,必须经过有权机关批准后实行征用或依协议将土地使用权作为联营条件。

  

  有必要注意,在我国将要设立的香港特别行政区和澳门特别行政区,根据“一国两制”、特别行政区高度自治的原则,土地虽然属于国有,但中央财政不从它们的土地批租中取得收入。在这两个特别行政区内,土地制度服务于当地实行的资本主义制度,这对于保持港澳地区的繁荣和稳定,发挥其在国家经济建设中的积极作用是有益的。

  

  三、我国宪法对实行社会主义土地公有制的保障作用

  

  (一)宪法规范对土地所有权作出比较系统的规定

  

  现行宪法第6 条规定:“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制”。在这个总的规定下,宪法第10条进一步将社会主义土地公有制转化为具体的所有权形式,即国家土地所有权和农民集体土地所有权,原则划分了两者各自的范围。其主要内容表现在:(1 )为了实现我国社会主义土地公有制两种形式间的协调,规定了土地征用。(2 )为了维护社会主义土地公有制,规定禁止侵占、买卖或以其他形式非法转让土地。 (3)为了促进土地资源的合理配置,规定土地使用权可以依法转让。(4)结合中国人多地少的国情,规定应当合理利用土地。

  

  (二)宪法规范统率和指导土地法制的建设

  

  宪法规定了社会主义土地公有制的基本原则和基本形式。根据宪法规范及其所体现的价值判断,部门法对宪法的原则规定加以具体化并作出必要的补充。《民法通则》有关法条规定了国有土地和集体土地所有权及其主体,规定了国有土地使用权、集体土地承包经营权,规定禁止非法转让土地,规定了国有土地使用者管理、保护、合理利用土地的义务。《土地管理法》具体规定了土地所有制、土地征用、转让及有偿使用,明确划分国有土地和集体土地的范围,进一步明确集体所有权的主体,确认土地使用权与所有权相分离,确认国有土地和集体土地的承包经营权,规定土地权争议的处理程序等等。《城市房地产管理法》的有关内容有:实行国有土地有偿有限期使用制度,严格控制无偿、无限期使用国有土地;集体土地须经征用转为国有土地方能出让,土地使用权出让应采取适当方式(拍卖、协议或招标),加强地价管理;以出让方式取得的土地使用权期满后一般应准予续期;规定房地产开发期限等。

  

  宪法的规定还指导着土地行政。宪法的规定通过土地管理部门的工作在很大范围和程度上落到了实处:①全面开展土地登记,土地所有权、使用权得到了有效的保护;②实行建设用地审批制度,规范土地征用程序;③建立地产市场,实行在国家调控下以市场配置为主渠道的土地使用制度;④初步形成全国统一的地价体系;⑤制定全国和地方各级土地利用总体规划,科学指导土地资源的开发利用;⑥土地行政立法成效明显。

  

  根据宪法的有关规定,保护公共财产是我国司法工作的重要任务。在市场经济发展,社会关系更趋复杂化的条件下,积极运用司法手段调整土地关系是宪法实践中一项必须引起重视的工作。(点击此处阅读下一页)

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