章志远:行政诉讼制度的中国脸谱——何海波教授《行政诉讼法》之述评

选择字号:   本文共阅读 335 次 更新时间:2012-11-12 22:44:57

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章志远  

  

  在中国这样一个有着浓厚“官本位”传统的国家,体现民与官形式平等的行政诉讼制度的建立确实具有异乎寻常的意义,无怪乎学者讴歌《行政诉讼法》的颁行是“人治时代的终结,法治时代的开始”。[1] 然而,《行政诉讼法》颁行的二十年也正值中国社会急速转型时期,经济发展和社会变革引发了社会结构的分化重组,官与民之间的纠纷日趋复杂,行政诉讼制度的运行也遭遇到前所未有的挑战。为了在体制的夹缝之中谋求行政诉讼制度的生长,最高人民法院不断出台相关司法解释和文件,推动中国行政审判政策的变迁;基层人民法院的行政法官通过个案处理,在纠纷化解之中努力将正义展现在行政相对人的面前;行政法学者则通过著述论说,推动行政诉讼法理念的更新和知识的传播。那么,究竟应当怎样客观摹绘当下中国行政诉讼法的脸谱呢?或者说,行政诉讼法的教科书应当怎样向行政法的研习者进行叙事呢?青年行政法学者何海波教授历时两年撰写的新著《行政诉讼法》在这方面作出了卓越的贡献。正如江必新教授在该书序言中所说的那样,“这确实是一本不同凡响的行政诉讼法教材,从体系、内容到文字都独具一格,清新扑面……它值得作为行政法实践者的案头书、研究者和学习者的参考书”。[2] 作为一名与作者具有相同研究旨趣的学者,笔者认为,该书是二十年来国内不可多得的优秀行政诉讼法教科书,其著述风格、研究进路及观点创新都值得学界关注。为此,本文拟从如下三个方面对该书进行解读,希冀社会转型时期的行政诉讼法能够获得“在微茫中坚守法治、在焦灼中等待正义”(作者“提记”用语)的人们更为密切的关注。

  

  一、行政诉讼法教科书:体例创新与视角转换

  

  在当下中国部门法学的学术版图中,一个不争的事实是,与渐入佳境的刑事诉讼法学及民事诉讼法学相比,行政诉讼法学无论在研究的广度抑或深度上都难以望其项背。究其原因,既有行政审判起步晚、案件少、实施艰难等客观因素,也有研究力量投入少、兴趣淡、方法滞后等主观因素。行政诉讼法学研究的落后局面也直接影响到行政诉讼法学教科书的编写。尽管坊间有大量各种版本的名为“行政诉讼法”或“行政诉讼法学”的统编教科书,也不乏学者个人独自撰写的行政诉讼法教科书,但多数教材的体例结构都趋于一致,除了“概述”或“绪论”、“历史发展”、“基本原则”篇以外,基本上都是按照现行《行政诉讼法》的章节体系去设置的。这种体例安排在很大程度上使得行政诉讼法教科书具备了《行政诉讼法》释义书的功能,但与一些资深行政法官所撰写的释义书相比,学者的教科书又因缺乏实际案例和法院内部争论而丧失了潜在的吸引力。于是,这种洋溢着概念法学气息的行政诉讼法学教科书大多就只能适用于法学院的课堂教学了。事实表明,对于行政法的初学者而言,这类教科书往往就像“一本没有图画的儿童书”[3],很难激发读者的阅读乃至思考兴趣。尤其是在急速的社会转型时期,这类教科书大体上只能告诉读者,中国的行政诉讼法“在文本意义上是个什么样子”,却不能回答中国的行政诉讼法“在现实社会中是个什么样子”。经历过这样的课堂学习之后,当法学院的学生步入社会甚至担任行政法官时,才猛然发现现实生活中的行政诉讼法远非“书本上或课堂上所说的那个样子”。推而广之,也许充斥于法学院课堂上的大部分法学教科书都是这个样子。于是,法学教育的质量、法学教育与实践的距离也就可想而知了。

  显然,作者对上述法学教科书中的通病有着异常清醒的认识,这从其自序开头一句话即可看出——“中国并不缺少法律教科书,缺少的是有个性的教科书。”[4] 就行政诉讼法教科书编写的创新而言,何著的贡献首先就体现在体例结构上的变化。何著共分“行政诉讼制度概论”、“行政诉讼的受理条件”、“司法审查的标准”、“司法救济的手段”以及“行政诉讼程序”等五编。综观其内容,这种体例安排绝非简单的章节重组,而是一个逻辑自洽的知识体系。在作者看来,行政诉讼制度的核心问题主要有四个:一是法院受理行政案件的“门槛”。除了受案范围、原被告适格及管辖权之外,作者还单独设立一章讨论“复议前置、诉讼时效和重复起诉”等其他受理条件。二是法院判断被诉行政行为合法性的“标准”。作者对司法审查根据理论进行了重构,认为对行政行为的审查根据包含“主体合格”、“条件符合”、“事实有据”、“程序正当”及“处理得当”[5] 等五个方面,并分别设“行政职权”、“行政程序”、“行政证据”等三章加以论述。三是法院能够给予当事人什么样的“救济”。除了重点论述行政判决之外,作者还分别设置两章专门论述了停止执行、先予执行等“临时性救济”以及诉讼成本的分配、协调处理、司法建议等“判决之外的处理方式”。四是各方当事人应当遵循的“程序”。作者分别设“一审程序”、“二审、再审与重审”以及“强制执行”等三章加以论述。就何著四个核心篇目的设计而言,不仅遵循了行政诉讼制度内在的运行机理,而且还将一些略显边缘的制度加以整合论述,进一步丰富了行政诉讼法教科书的知识体系。

  如果说体例创新还只是何著在教科书编写形式意义上的贡献的话,那么叙事视角的转换则无疑是何著在教科书编写实质意义上的贡献。与以往同类教科书钟情于文本应然式解读所不同的是,作者的叙事立场更多采取的是一种“观察者”的视角。这种视角所关心的已经不仅仅是纯粹文本层面上的行政诉讼法,而是现实社会生活中的行政诉讼法,它试图向读者传递的信息是“法院实际上是怎样处理的”。事实上,身处急速社会转型时期的人民法院,一直都在体制内寻求行政诉讼制度的生长空间,并通过各种形式实实在在地发展着现行《行政诉讼法》。时至今日,“文本上的行政诉讼法”与“行动中的行政诉讼法”二元并立的格局已经悄然形成,并在很大程度上决定了未来中国行政诉讼制度变革的方向。正如欧洲法社会学的巨擘埃利希在阐释法社会学原理的精髓时所言:“在当代以及任何其他的时代,法的发展的重心既不在于立法,也不在于法学或司法判决,而在于社会本身。”[6] 在何著中,此类行政诉讼法发展的新脸谱随处可见。例如,在第四章“受案范围”中,作者在简略叙述《行政诉讼法》所规定的受案范围之外,还非常详尽地论述了“受案范围在实践中的扩张”。“行政诉讼案件从当初的几种发展到现在的50余种,几乎遍及行政管理的所有领域。”[7] 当前,进一步扩大行政诉讼受案范围的呼吁不断高涨。[8] 也许,深入总结行政审判实践中已经形成的受案范围并通过立法予以固化不失为一项更有意义的工作。又如,在第十二章“判决之外的处理方式”中,作者关注到了司法建议这一“具有中国特色”的制度,并总结出了作为救济措施的司法建议的四种情形[9],与学者有关“裁判引导型、裁判补充型、纠纷预防型及裁判执行型”[10] 司法建议的类型化归纳具有异曲同工之效。叙事视角的转换不仅增强了何著的时代气息,也大大提升了何著的可读性,使读者能够从阅读中把握住时代跳动的脉搏。

  

  二、行政诉讼研究进路:穿行于“个案——规范”之间

  

  国内行政诉讼法教科书不尽人意的现状实则与行政诉讼法学研究整体上的相对落后直接有关。在时下的行政诉讼法学研究中,存在诸多引人深思的现象。例如,行政诉讼法学的研究力量本来就很有限,但研究主题却又过分集中,类似受案范围、原告资格、诉讼和解、公益诉讼等问题吸引了众多的研究者,研究主题乃至研究结论表现出高度的同质性。与此同时,行政审判实践中涌现出的司法建议、行政首长出庭应诉、司法与行政良性互动机制等大量创新机制却没有走入研究者的视野。又如,行政诉讼法学的研究方法还比较单一,概念法学、注释法学的气息依旧非常浓厚。虽然近年来不少学者开始关注行政案例研究,但所选择的行政案例的范围还比较狭窄,中国行政审判实践中更多的丰富元素还有待深入开采。如同学术研究应当反哺课堂教学一样,行政诉讼法学的研究成果也应当反哺行政诉讼法学教科书之中。行政诉讼法学研究主题的重复和方法的滞后造成了学术研究整体水准的落后,自然也影响到教科书编撰的整体水平。

  何著对当下行政诉讼法学研究的状况同样有着清醒的判断。作者在自序中即尖锐地指出:“没有对行政法案例的广泛阅读,坐在书斋里引经据典的学者是无法想象实践中存在的形形色色的问题的。”综观何著,作者对个案的运用达到了近乎苛刻的程度。就其使用的个案素材而言,不仅有《最高人民法院公报》及《人民法院案例选》所刊载的典型行政案例,而且还囊括了全国各地法院具有重要参考价值的行政裁判文书,甚至还引用了报纸及网络上的个案报道。例如,在论及“公安机关的刑事侦查行为与治安管理行为”[11]的辨别时,作者共引用了9个案例,其中《最高人民法院公报》刊载的2个,最高人民法院的判决和请示答复2个,高级人民法院的判决2个,基层人民法院的判决1个,《中国青年报》报道的2个。这种“一网打尽式”的个案援引策略既弥补了“典型”行政案例数量不足的缺陷,也尽可能还原了司法实践的真实图景。同时,作者对个案援引的手法也是多元的。例如,在论及“行政不作为”[12]时,作者通过6个案例的引用阐释了“行政机关具有法定职责”、“当事人具有请求权”、“当事人提出请求”、“行政机关不履行”等针对行政机关不履行法定职责提起诉讼的四个要件;在论及“排除重复起诉的既有程序”[13]时,作者则通过案例援引总结了实践中所存在的更多“法外”情形。

  除了坚持案例分析的研究进路之外,作者还对各种法律规范文本和统计数据加以综合运用,从而完整地勾勒出社会转型时期行政诉讼法的真实面孔。在作者所援引的规范文本中,既有《行政诉讼法》以及最高人民法院发布的正式司法解释,也有最高人民法院发布的各类司法文件和针对个案请示作出的批复,还包括大量其他行政法律规范。例如,在论及“复议前置”[14]时,作者既列举了《集会游行示威法》、《国家安全法》、《海关法》、《税收征收管理法》、《行政复议法》、《专利法》、《商标法》、《城市居民最低生活保障条例》、《企业法人登记管理条例》、《价格违法行为行政处罚规定》等规定复议前置的特殊法律、行政法规,还引用了最高人民法院[1997]法行字第7号及27号、[2005]行他字第4号及19号、法释[2003]5号等专项答复或批复,借此展现司法实践对复议前置规定的严格限制适用。尤其值得一提的是,作者还极为重视司法统计数据的使用,将分散在《中国法律年鉴》、《行政执法与行政审判》以及最高人民法院网站上的各种基础性数据绘制成行政审判历年数据图,从而非常直观地反映出行政审判的发展历程及未来走势。大量数据图的使用不仅增强了何著的论证效果,也使读者对中国社会转型时期行政案件的数量及处理方式有了较为客观、全面的了解,更为实证方法在行政诉讼法学研究中的运用开启了新的思路。可以说,作者穿行于“个案——规范”之间的研究进路在很大程度上推进了“行政法学的中国化”,“使中国行政法逐渐由外循环为主,发展为以内循环为主,最终形成有中国特色的行政法学”。[15]

  

  三、行政诉讼知识传播:学术传承与认识纠偏

  

  诚如学者所言,“传授法学知识”是法学教材应当担负的一项重要使命,这既是法学教材的传统内容,也是法学教材的本质所在。为此,教材在内容上应当涵盖学科的主要知识点,形成相对完备的知识体系。[16] 也就是说,好的教科书首先要尊重学界通说,同时又能够有所创新。只有这样,才能使特定学科的知识得到最为广泛的传播。就坊间行政诉讼法的教科书而言,主要问题还在于重复、雷同过多,甚至自我降格为法律释义书。有的教科书虽然也增加了个别新的知识点,但大多还只是作者个人的研究心得,称不上是对通说的发展;有的教科书虽然呈现出一定的研究性质,但多半还是作者研究论文的汇编。可见,教科书的编写如何在学术传承与学术创新之间灵活拿捏实在是件令人费神的事情。

  何著之所以能够在林林总总的行政诉讼法教科书中脱颖而出,进而成为行政诉讼知识传播的典范之作,其秘诀就在于较好地处理了教科书传统与创新之间的关系。尽管何著的编撰体例有较为明显的变动,但整体上并没有背离行政诉讼的知识传统。例如,何著虽辟专章论述“临时性救济”,但主要内容还是停止执行的具体情形及效果,对先予执行则是一笔带过。又如,何著将证据问题置于审查标准篇之下仅以三节内容加以论述,给人一种简略之感,但其论述实际上也覆盖了行政诉讼证据的主要知识点。(点击此处阅读下一页)

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