摘要 在中国研究领域，许慧文所著《国家的触手》一书曾激起众多思想的涟漪。其关于改革开放时代农民在政府面前可能更为脆弱这一假说，尤具争议性。今天，应该重新审视许之假说。中国所走过的独特的市场化道路将农民与村干部在土地方面的利益纽带斩断，从而加强了农民在政府征用土地方面的脆弱性。受农村政治、社会经济结构的影响，农村选举虽然在理论上可以帮助修复村干部与农民之间的利益纽带，但迄今为止，收效甚微。
关键词 市场改革 民主改革 村干部 土地征用
在现代中国的发展历程中，政府的角色及其与社会的关系是一个长期以来备受争议的话题。无论我们考察的是晚清王朝的挫折与失败，还是民国时期的痛苦挣扎;计划经济时代的乌托邦理想，还是改革开放后的经济大转型，都无法忽视政府与社会关系的变迁。
随着毛泽东的去世和中国的改革开放，研究中国农村“政府—社会”关系的学者都不约而同地聚焦于中国农村的第二次解放，它将农民从集体化的束缚、尤其是不得人心的“人民公社”中解放出来。然而，并非每个人都像许慧文(Vivienne Shue)在其《国家的触手：中国政治体图绘》中所表现的那样乐观，也极少有人像她那样富有见地。①在许慧文写这本书时，改革框架的轮廓在外界的研究者看来尚不明晰，但她却一反认为市场改革的到来使政府对农村的控制力有所削弱的传统看法，提出了两个观点：其一，她认为，研究者们高估了计划经济时代政府对中国农村的渗透力。村干部如同历史上的士绅，他们既忠于国家，又忠于当地社会。他们不仅是政府的代理人，而且当国家的索求过于苛刻时，还充当缓冲器的角色。②其二，她宣称，市场化虽然改变了这种忠于两头的关系，但二十世纪八十年代后的改革“其最终目的还是为了加强政府权威和中央集权”。③这样一来，以市场为导向的改革可能导致“部分农民在外部权力面前变得更加脆弱”。④
在本文中，我们分析了许慧文所提出的二十世纪八十年代后的改革加剧了农民在政府渗透面前的脆弱性这一观点。其中，我们着重考察了改革时期的市场化、民主化两大进程是如何影响村干部所扮演的缓冲角色的——尤其在那些涉及农村集体土地的方面。我们的主要观点有二：第一，中国农村所走上的独特的市场化道路将农民与村干部在土地方面的利益纽带斩断，从而加强了农民在政府征用土地面前的脆弱性;第二，农村选举在理论上是可以修复村干部与农民之间的利益纽带的，但迄今为止，农村选举在这一方面收效甚微，主要是因为民主改革不得不适应农村的政治、社会经济结构。
本文还阐述了市场化、民主化对农民在“外部权力企图”(the designs of outside power holder)面前的脆弱性的影响，这些“外部权力”主要来自县、镇两级。第一节考察了计划经济时代的村干部所扮演的缓冲角色。我们认为，村干部在推挡中央政府的征收方面作用甚微，但他们经常在当地社会与掠夺百姓的地方当局之间充当缓冲。他们之所以这样做，不仅是出于对朋友和邻居的忠诚，还因为计划经济时期的农业政策促成了他们与同村农民之间存在一条共同的利益纽带。第二节阐述了二十世纪八十年代后所推行的市场改革是如何逐渐斩断干部与农民之间的利益纽带，使村干部不再可能扮演过去的缓冲角色。在第三节，我们指出，基层民主化是有可能修复干部与农民在土地政策方面的利益纽带的。不过，在一个对民主治理存在抵触的政治大环境下，农村选举在抑制土地征用方面作用甚微。在第四节中，我们进一步讨论了更复杂的情况，即两项有可能修复干部与农民之间利益纽带的改革。由此，我们认为，尽管土地侵占事件频频发生，但由于中央政府重新加大了对农村的投入，农村的“政府—社会”关系正在逐渐改善。
“戴手套的手”：计划经济时代的政府
许慧文认为，市场化加强了政府对中国农村的渗透。在重新分析许慧文的观点之前，我们先看看这一传统看法有何依据。许慧文声称，改革以前，“村干部可以给政府之手戴上手套，使这双手在处理农村事务时变得没那么敏感，也可以使它在敲打农民弯曲的脊梁时变得温和一些”。⑤计划经济时代的村干部真的“给政府之手戴手套”、缓和了上级政府对当地的搜刮吗?如果是，那是如何做到的?为什么?
在本节中，我们就中国农村问题提出了两个观点，这将引导后面的分析。其一，与许慧文在《国家的触手》中提出的观点相反，我们认为，在计划经济时代，大队及生产队干部在保护农民免受中央政府控制方面作用甚微。在中国农村，真正引人注目的是地方干部们在执行哪怕是不得人心的国家政策时所表现出来的积极性，因为他们将远在北京的国家领导人视为“至高无上、不可违背”的。⑥不过，随着政策顺着政府官僚体制层层下达，干部们的热情也逐渐冷却下来。大队干部常常成为当地与公社、县里那些不符合本村利益的政策之间的缓冲——尤其是在集体土地征用方面。其二，大队干部并不会仅仅出于对本地的忠诚而保护村里的土地。反对公社和县的土地征用符合其个人利益，因为他们的生计得依靠集体收成。
在计划经济时代的中国，国家政策的推行是一部政府主导和渗透的历史，而非干部缓和的历史。以中共建政后的首要任务——土地改革——为例。1950年至1952年间，村干部(在工作组和农民们的帮助下)对全国42%的耕地进行了重新分配——当时，中国正卷入朝鲜战争。⑦此后的四年间，村干部废除了私人土地，以推行农业集体化，其规模依据政治形势有所变化，但基本上延续至1980年代。农民们支持土地改革，但常常抵制集体化。他们宁可杀掉牲口，也不愿将其上交给生产队和大队。⑧农民们的不解使这一政策在全国的推行令人更加记忆犹新。
在整个计划经济时代，政府在全国范围内实现了许多大的目标，如低价采购粮食、彻底的社会改造等。在前一方面，采取了苏联的发展模式，通过紧缩农村消费获取大量的余粮用于投资。⑨ 戴慕珍(Jean Oi)考察了围绕余粮展开的斗争，她认为，村干部尽忠职守地上交余粮，即便是在农民们惨遭不幸的时候。⑩即使出现了少报瞒报，那也不过是留下了点“残渣碎末”。11中央政府(对粮食)的迫切需要本来是可以得到满足的，但正如笔者所言，在受到大跃进饥荒的惩罚后，中国的领导人开始鼓励兴建粮仓，以确保政府采购不会重蹈大饥荒的覆辙。12已有的大多数材料表明，在政府与民争粮的斗争中，村干部都坚定地站在政府一边。
在计划经济时代，政府不仅深入农村以征收粮食，而且试图彻底改造乡村社会。在这方面，主要是由“人民公社”和生产队干部带头向农民提供以前缺少的(公共)产品和服务，如免费医疗和基础教育等。13此外，他们还带头动员当地群众参与全国性的运动。往好的方面说，这仅仅是让农民们无暇耕作和休息;往坏的方面说，这甚至导致了混乱和集体暴力。没有证据表明大多数村干部极力保护农民免于这股极左风的影响。正如陈佩华(Anita Chan)等著的《陈村》中的陈龙永，村干部们“热情澎湃、干劲十足地开展着党的各项全国性运动，即使某项运动在农民中不得人心”。14如果“戴着手套”的政府在偏远乡村尚能得到如此之多的响应，我们可以试想，若没有任何缓冲，政府会有多大的影响力。
不过，地方政府的政策就没有那么“至高无上、不可违背”了。即使是那些严厉批评许慧文的学者也承认，生产大队干部积极地充当了农民与公社、县对乡村事务的干涉之间的缓冲。乔纳森·安戈(Jonathan Unger)在一篇评价许慧文著作的书评中写道，“大队干部小心翼翼地掂量着不得人心的政策是否来自党内高层，如果是，他们会大张旗鼓地表示支持，以确保本大队与上级保持一致，这种情况与那些公社下达的政策截然不同。如果不得人心的政策是来自公社，干部们可能会冒险为了本村利益而公开抵制。他们知道，公社是党政管理体系中最薄弱的环节”。15在陈村，陈龙永积极执行国家政策，但“却频频抵制地方性的经济政策，因为他认为这些政策损害了本村的经济利益”。16倘若公社和县领导不关心农业生产率或农民生活水平的提高，大队干部便会常常抵制他们的索求。17
大队干部在抵制对农村集体土地的征用方面尤为积极，因为村里的集体土地一直以来被视为乡村的命根子。上级政府征用农村土地的企图往往会遇到强烈的抵制，这是意料之中的事情。伯恩斯(John P. Burns)写道，村民们会诉诸于自发组织的示威，甚至通过暴力来保护他们的“集体财产”。这些示威需要大家团结一致方能成功，而这又常常需要当地干部的组织才能。18崔大伟(David Zweig)认为，即使在不服从是极其危险的极左时期，大队和生产队干部也会反对土地和资源被转移到村外。19村干部们倾向于充当当地与上级征用企图之间的缓冲，这与当今的情况是不同的。
为什么村干部会保护当地利益，对抗公社、县级政府的盘剥?除了对本地的忠诚，免于社会排挤的危险也是一方面原因。陈佩华等人写道，在1965年的“四清运动”时期，农民们在批斗会上极其激烈地反对陈村的“土皇帝”陈庆发——这并非因为他冷酷无情或贪污腐败，而是因为他曾同意将村里的土地让给公社用作用材林。20当然，保护村里的集体土地也符合大队干部的个人物质利益。村干部与公社干部不同，他们不领取国家工资，其收入主要来自生产队的总工分。因此，集体土地越多，集体资产就越多，包括他们自己在内的全村收入可能就越多。21
我们可从大队干部、生产队干部对限制“个体农副业”的不同态度中看出个人利益的重要性。“大跃进”后，中国的温和派领导人曾正式提出在集体农业之外发展小型个体农业。个体农业被认为是防止贫困和饥荒的必要补充，它曾在1960年代让一些农民变得较为富裕。到了1968年至1976年的极左时期，个体农业自然而然地频频遭到猛烈的抨击。崔大伟注意到，生产队干部和大多数农民一样，反对上级限制个体农副业的意图。他们本身也是农民，常常靠私田维持生计。但另一方面，私田变成集体土地，将给大队干部带来个人好处，因为(当时的)分配制度是根据集体收入对其进行嘉奖。因此，大队干部更乐于响应上级号召，取缔个体农副业。22在这里，如果干部充当缓冲的原因仅仅是出于对当地的忠诚(情感)，那么大队干部与生产队干部的态度就应该是一样的。
许慧文所描绘的“戴手套的手”虽然极具启发性，但必须从不同的角度和方面来加以审视。大队干部所面对的并不是一个从北京到县、公社再到村的单一的、一体化的政府。他们所面对的政治号召来自各级政府，有时甚至彼此矛盾。因此，大队干部成为一个有选择性地保护本村利益的人。他们可能更乐于服从中央政府的硬性指示，但也有能力推挡不太令人畏惧的地方当局的要求——尤其当这样做能带来更多个人利益时。我们将在下一节中看到，正是这种个人利益在改革时期发生了变化。
“外部权力”渗透：改革开放时代的地方政府
现在我们回到许慧文在其书中所提出的一个问题：改革加强了中国农村在“外部权力”面前的脆弱性吗?答案取决于我们所说的是何种外部权力。在改革时期，中央政府减少了对农村的介入——至少在经济方面如此。去集体化的大获成功填补了中央政府(对粮食)的需求，使其不再需要通过野蛮的强制手段这一备受争议的方式来征收粮食(当然，从更苛刻的角度来看，我们认为政府收购粮食制度也是一种强制手段)。政府也不再试图靠群众运动和生产队来彻底改造农村生活。中央政府还放松了长期坚持的将农民束缚在土地上的政策和措施，实际上就是允许农民外出，在任何能找到工作的地方打工，但他们通常并未在这些地方获得完全的居住权。对那些必须遵守中央政府的计划生育政策的农民们来说，这当然不意味着“天高皇帝远”。不过，在经济方面，政府明显放松了对农村事务的日常控制。
如果我们所说的“外部权力”是指县、镇一级的地方政府，情况就没那么清楚了。土地征用现象的日益加剧是地方政府向乡村生活渗透的明显例子。诸多材料表明，中国农村出现了越来越多的土地侵占以及农民示威现象。23市、县和镇级官员们应对这些土地征用事件负责。24当然，政府征用土地并不一定是坏事：即使在那些长期以来尊重私人产权的国家，如美国，其“重要空间法”(Eminent Domain Laws)也认可国家或地方政府以公共利益之名征用土地的合法性。但在中国农村，针对农村土地征用的补偿即使在改革时期的大多数时候也往往是非常欠缺的。失地农民通常从“开发项目”中所获无几。据最近的一次全国调查反映，失地农民平均只获得了被变卖的集体资产2.4%的份额。他们中的2/3对其所获补偿感到不满。25土地侵占而非“农民负担过重”成为农民抗议的主要原因，这充分说明了为什么许多——如果不是大多数的话——农民认为土地征用损害了他们的利益。26至少在土地使用政策方面，农民在地方政府面前的脆弱性在增加。
这里，我们最感兴趣的不是解释地方政府为什么热衷于(征用)集体资产。正如上一节所提到的，改革时期对农村土地的需要由来已久。可以想象，在一个飞速发展和城市化的社会，这种需要变得愈发强烈。27反过来，我们试图说明，伴随着二十世纪八十年代后的改革，地方干部所发挥的缓冲作用越来越小。其他学者的研究表明，昔日充当本地利益捍卫者的农村干部，常常与上级官员合谋，共同侵占农民土地。在本节中，我们的主要观点是：随着村干部的(个人)物质利益发生变化，农民在地方政府的盘剥面前变得更加脆弱。
保留自己的集体土地或通过开发获得个人收益均符合农民的利益。众所周知，中国农民靠务农所获得的收入在其总收入中的比重在不断下降。28表1表明，农村居民不仅在总人口中的比例在下降，而且越来越多地从事非农业领域的工作。1978年，92.4%的中国农民从事农业，至2009年，降至63.4%。表2进一步阐明了农业地位下降的背景。越来越多的农村居民不断加入中国的“流动人口”大军，这些流动人口由那些无法在其工作地成为合法居民的人组成。超过2亿2千1百万中国人目前在他们的合法居住地之外生活和工作。他们中的大多数选择外出打工，而不是在他们的集体土地上务农。但是，农业在收入中的比重下降并不意味着农民们不在乎失去土地。集体资产不仅对农民们来说有着强烈的象征意义，而且还保证他们在别无机会的情况下尚能维持一定的收入水平。即便是那些主要依靠非农业收入的农民也常常抱怨，他们被剥夺了那些他们认为属于自己的土地——尤其是如果他们觉得未获得公正赔偿时。29无论怎样，村干部的利益不再与同村村民们联系在一起，他们不再指望保留集体土地，而是将其交给上级政府使用，以此来获得好处。另外，他们还可以通过少给农民土地补偿来谋取物质利益。
干部与农民之间利益纽带的断裂并非一朝一夕的结果。我们强调，在市场改革的过程中，有三个进程将干部利益引向土地征用的方向。首先，“去集体化”削弱了农业生产与干部收入之间的纽带;其次，“乡村工业化与城市化”提高了农业土地的价值，诱使干部将土地出让给他方;最后，“税改”以及尚不完善的财政转移支付制度造成了财政收入短缺，使干部除了出让农村土地而别无其他的财政收入来源。30
“去集体化”减少了村干部在发展农业生产中所能获得的个人利益。正如我们在上一节中所述，改革以前，大队干部是不领取国家工资的，他们靠着队上的粮食(在一些较发达地区，也有一些小企业)来获取个人收入和行政支出。然而，家庭承包制农业的兴起使村干部无法再从集体粮食收成中获得直接收入。较发达地区的村干部尚可通过发展集体企业来获得财政收入，贫困地区的村干部则别无选择，只能依靠地方税费，自然感到维持地方政府的运作是越来越难。31“去集体化”还削弱了村干部的权威。在计划经济时代，农民们依靠大队和生产队干部才能获得与农业生产相关的各种生产资料(肥料、耕畜、工具等)。家庭承包制农业宣告了这种依赖的终结，因为后者不再掌握着各种生产资料的控制权。32至1990年代，地方干部掌握的唯一农业生产资料就是土地。33村干部不再靠粮食来获取直接收入，也失去了指挥(粮食)收割的权力，他们自然不再将集体土地视为一种发展农业生产的资料，而是将土地本身当成一种有利可图的资源——一种他们可以租赁或售卖给“外部权力”而牟利的资源。
地方政府痴迷于土地征用的情况在“去集体化”刚刚开始时并不常见。但到了1980年代中期，干部与农民的利益之间已经出现分道扬镳的迹象了。生产队和大队撤销后，村干部的工作职能变得愈发模糊不清。他们不再像过去一样直接指导粮食收割，也不像过去一样提供各种社会服务，如诺顿所说，“农村的集体制在医疗和教育方面发挥了重要作用，随着集体制的瓦解，这两项(服务)都逐渐衰落。”34农民逐渐开始将地方干部视为“多余之人，甚至寄生虫”就不足为奇了。35大量干部与村民之间的暴力冲突在全国各地频频发生。36中央政府对农村治理形势恶化的关注促成了1987年《村民委员会组织法草案》的通过，这为我们后面所讨论的农村选举提供了基础。37
随着改革的推进，市场化和城市化提升了土地尤其是毗邻市中心的土地的价值，从而使向农村征用土地成为地方政府财政收入的诱人来源。首先，从改革伊始到1990年代中期是中国“乡镇企业的黄金时期”，全国各地的许多地方干部在这一时期都投身实业。38财政改革允许镇、村干部使用通过办地方性集体企业而来的额外财政收入。由于财政预算有限，且靠农业来创收越来越难，基层干部们控制着企业财政，这鼓励着他们将发展缓慢的集体企业扩大为具有竞争力的全国性企业，尽管企业的所有权在当时尚不明晰。39由此导致的乡村工业化浪潮成为了改革初期中国经济起飞的主要动力。40工商业的发展和城市的扩大都需要土地。既然农村土地可以转而用于非农业性目的，对农村土地的需求自然是越来越大。41无论是为了扩大自己的小型企业的规模，还是将土地租赁给外来的投资者，村干部都有理由侵占村里的土地。
到了1990年代中期，激烈的市场竞争使乡镇企业的竞争优势不复存在。大多数未破产的乡镇集体企业最终都私有化了。不过，乡镇企业并未消失。农村的私人企业继续发展——尽管要比过去发展得缓慢一些——进入21世纪后还在不断扩招雇工。42“开发区”和“工业园”遍地兴起，地方政府忙着吸引私人企业前来投资。43换句话说，尽管乡镇集体企业衰落了，但地方官员通过将农民土地租赁给当地——主要是私人——企业来获得财政收入的动机依然存在。
近年来，城市化和乡村工业化一样，在扩大对农民土地的需求方面发挥了重要作用。市政府为扩大市中心而急需土地，不仅如此，北京、深圳等城市周边的农村地区镇政府从城市居民对低价住房的渴望中看到了创造财富的机会，即开发房地产。由此所带来的许多住房项目在法律上都是模棱两可的。邢幼田(You-tien Hsing)详细描述了20世纪90年代末以来“乡产权”的兴起。农业土地向非农业用途的合法转换需上级审批，这意味着乡镇会失去一部分售地所得的财政收入。镇政府往往喜欢越过(上级)审批程序，(直接)在农村土地上盖房，然后给城市购买者发自己的小产权证。由此所导致的郊区开发既给寻求财政收入的地方政府带来利益，也给极力想缓解房价上涨压力的城市居民带来好处。(按照邢幼田的说法，“乡产权”房的价格只有这一地区其他正常房价的40%～60%)对那些失地农民来说，情况却并非如此。44
由此可见，土地征用已成为村干部获取财政收入的一种机会，近期的财政改革则令土地征用成为一种必然之举。去集体化后，由于村干部不再直接控制粮食收成，地方政府财政变得更加复杂。可是，干部们仍掌握着通过征收税费而间接从农业获利的权力。在乡镇集体企业没有发展起来的地方，干部们别无他法，只能在法定的农村收入5%之外征收更多税费。由此所致的所谓“农民负担过重”是导致1990年代大部分时间里农村不稳定的首要原因。45
胡锦涛、温家宝等新一代中央领导集体非常重视“农民负担过重”问题。2000年代初至中期，中央政府制定了两大政策，旨在抑制地方政府(对农民)的搜刮。一项是“费改税”(税费改革)，禁止征收一切非税的费用。46(与税相比较，地方自主征收的费被认为是“极端混乱、不透明，常常也是不公平的”47)另一项是彻底废除对农民征收了2000多年的农业税。由于担心此举会引起财政混乱，中央政府提出用上级政府的财政转移支出来填补地方财政的空缺。48然而，进一步的研究表明，地方政府的财政转移支付制度存在严重不足。49县、镇政府从未像现在一样苦于充实自己的财政——这使得土地征用不仅是一种诱人的财政收入来源，而且有时可能是不得已之举。
这里，我们便回到了许慧文的观点：改革时期的政策提升了土地对投资者的价值，也改变了村干部对土地的态度，从而加强了农民在“外部权力”面前的脆弱性。在计划经济时代，大队干部有理由将集体土地当作农业生产的根基。增加粮食收成等于增加他们自己的账目。然而，“去集体化”将干部与农业生产疏离开来。“乡村工业化”和“城市化”使他们产生了一种将集体土地视为可供地方企业开发或出租、售卖给外方的资源的动机。最终，由于缺乏有效的财政转移支付制度，税改使财政收入短缺变得愈发严峻，增强了地方干部转向土地侵占的动机。50
当然 ，本文所描述的农村在土地征用面前越来越脆弱的趋势并不同等地适用于中国的每一个乡村或每一个省。“去集体化”和“税改”是全国性政策，但“乡村工业化”和“城市化”显然在不同地区有着不同程度的发展。村干部将土地视为财政收入来源的经济动机同样在全国范围内有所不同;偏远的甘肃地区的一位党支部书记与上海或北京周边农村地区的一位党支部书记遇到的机会绝不一样。
不过，总体而言，这些进程的结果是显而易见的。1980年至2003年间，5000万至6600万中国农民失去了他们的土地。地方政府占用的土地总数达到了近1亿亩，占中国耕地总面积的13%。51图1显示，中国的耕地面积在1996年至2008年间不断减少;其中2000年至2004年间减少最多，全国共失去800万公顷的土地(从1亿3000万减少至1亿2200万)。2011年，对1791个村庄开展的一项调查发现，43.1%的村庄自1990年代末以来都遇到过土地征用，此后是愈演愈烈。其中，仅在75%的土地征用案件中，农民们表示他们获得了赔偿。那些得到赔偿的农民所获得的也仅仅是其土地售价的一小部分。他们所获得的小额赔偿是18379元/亩，相比之下，地方政府却平均获得了778000元/亩的收入。52因此，正如中国社会学家于建嵘所说，土地征用和强制驱逐成为2000年以来农村不稳定的首要原因，这丝毫不令人感到奇怪。53在中国，社会不稳定绝非小事，“群体性事件”的数量在2006年至2010年间翻了一倍。54广东乌坎一度成为国际关注的焦点。55只要地方政府通过卖地获得了可观的财政收入，围绕土地侵占而爆发的群体性事件就难以平息。56
尚未实现的承诺：基层的“民主化”
市场化并非可能改变中国农村的“政府—社会关系”的唯一进程。1987年，全国人大通过了《村民委员会组织法》草案，中国农村从此走上了基层“民主化”之路。尽管农村选举尚存在诸多程序上的漏洞，但如今已遍及全国31个省的约60万个乡村。57许慧文在《国家的触手》一书中并未提到村民选举。当然，这情有可原。直到许慧文的书出版多年后，人们才看到中国领导人对村委会选举的重视。与市场化一样，民主化也具有调整村干部利益的能力。
在本节中，我们将考察农村选举对村干部所扮演的缓冲角色的影响。在理论上，农村选举应有助于形成农民与村干部在土地方面的利益纽带;但实际上，我们未能发现任何证据可证明这一点。我们发现，中国乡村治理一直存在三个方面的特点，制约了民主化所带来的缓冲效应：村级政府体制与民主改革不协调、干部管理体制使农村干部易于受到上级镇领导要求的影响、村干部只顾眼前。
我们首先要指出，市场化和民主化并不一定是相互抵消的，至少就政府对农村的一般性渗透而言。从表面上看，农村选举似乎要么是加强了政府的力量，要么是加强了农民的力量——或者两者皆有。一方面，正如柯丹青(Kelliher)所说，农村选举的最初目的并不是为了(实现)民主，而是在“去集体化”后加强政府权威。《组织法》的倡导者认为，选举产生的官员会比任命产生的官员更有效地执行政府政策。58另一方面，选举让农民可以罢免那些盘剥乡民的官员，从而有助于形成干部与“选民”之间的利益纽带。如欧博文(O'Brien)写道，抑制地方官员的掠夺是制定《组织法》的主要原因。59墨宁(Manion)也认为，农民应有能力选举出那些价值观与他们相似的官员。60
其实没必要一分为二地看待这一问题。乡村中国的民主化有可能既壮大了政府，也壮大了农民。61选举赋予了政府和地方干部以合法性，同时又保护农民免于干部的掠夺，这在逻辑上并不存在相互矛盾之处。当然，在土地征用方面，农民的利益与地方官员的利益是显而易见的，或者说是彼此有别的。伯恩斯坦(Thomas P. Bernstein)指出，农民希望地方干部能抵制上级政府的要求，保护他们的利益。62无论是保留土地还是对其征用再加以妥善补偿，都符合农民们的利益。63如前所述，市场化的改革使村干部产生了通过土地交易来牟利的动机，会对(农民的)这一利益造成间接伤害。
然而，没有证据表明选举能有效抑制土地侵占。总体上看，在农村选举普及全国的同时，土地侵占也成为导致农村不稳定的最严重因素。最近针对土地征用的公开反抗表明，选举产生的干部不一定会保护村里的土地。由于该问题十分敏感，我们难以获得完整的数据。不过，蔡永顺注意到，选举在阻止土地侵占方面作用不大，因为“村干部无论是否通过选举产生，依然是在政治体制的行政科层秩序下生存，因此他们在国家和地方官员面前依然处于弱势。”64
这并非农村选举的唯一不足。基层“民主化”在改善中国乡村治理方面有成功，也有失败。一方面，选举确实改善了农民与干部之间的关系。如曼宁宣称，选举增强了干部与农民之间的精神契合，选举的过程越是存在竞争性，人们就越认为干部是值得信赖的。65李连江发现，选举使农民们敢于找村干部处理镇、县政府的不当行为。66他还注意到，在首次参加公开、公平的选举后，农民们面对渎职的地方官员时表现出更强的政治活力。67其他学者则发现，选举减少了干部的“寻租”(行为)，提高了村民对本村土地的阶段性调整的满意度。68另一方面，选举对公共产品的提供没有产生什么影响。69此外，选举也未有效遏制不断高涨的农民反抗浪潮。在某些情况下，它可能会激化强势权力与群众利益之间的对抗。
农村选举之所以未能发挥其应有的作用，是因为中国农村的政治经济环境不利于民主改革。首先，对农村选举的褒奖常常忽视了(至少是未重视)一个尴尬的事实，即大多数乡村的最高领导并不是由群众选举产生。村委会主任每三年选一次，虽被委任为“村长”，但往往并非村的最高领导。相反，村委会主任要向非选举产生的村党支部书记负责。按照梁开金和贺雪峰的说法，至20世纪90年代末，中国80%的村里是由党支部书记担任“一把手”。 70 2000年以来的最新数据显示，有一半的示范村仍是村委会主席向村支书负责，另有26%的村则由村支书与村委会主任共同掌权。71村支书的选任办法或许会逐渐呈现出代表制的特点，但就目前而言，学者们在谈及日益普及的农村选举时，他们在大多数情况下所说的“民主化”进程并未深入到乡村政治的最高层，而仅仅是较高层。
坚持由党支部领导的现实状况有力地驳斥了认为乡村中国正在“走向民主”的看法。72从理论上讲，选举产生的“二把手”须向非选举产生的“一把手”负责，这不符合大多数关于民主责任制的基本定义。73从实际所发挥的缓冲作用方面看，非选举产生的村支书比选举产生的村委会主任更乐于迎合镇政府的意图——无论这种意图是否是掠夺性的。74许多村支书由镇党委直接任命，本地党员们选出来的人自然有义务听上级党组织的话。一名村支书不会愚蠢地拒绝镇政府对本村土地的索求，因此，在那些由非选举产生的干部掌权的乡村，选举未能形成村民与干部之间的利益纽带。
农村选举未能改变村干部的利益所系，与此同时，上级政府又加强了对乡村的行政控制。对此，欧博文、李连江有着与许慧文类似的看法，即认为“中国农村存在一种选择性的政策执行模式，干部们老老实实地执行一些不得人心的政策，但又拒不落实一些受村民们欢迎的措施。”75他们发现，改革时期的两项政策导致了村干部渐渐将上级利益视为自身利益。其一是“下管一级”的干部管理制度取代了1984年以前的“下管二级”制度，这就使村干部极易于受到上级镇领导要求的影响。村干部，尤其是党支部的村干部，很难拒绝那些掌控着他们政治前途的镇官员的要求——即使这些要求违背了村民的利益。
其二是用以考核干部表现的“干部责任制度”，其具体实施偏重于考核对镇领导而非村民们所欢迎的工作的落实情况。除了计划生育和维稳两项“重中之重”外，干部责任制度所强调的工作大多是易于量化的任务。76保护农民权益或许是中央政府强调的“重中之重”，但这项工作难以量化。77保护村里土地免于征用在任何情况下都难以在镇里的考核中获得好评，因为那些考核者本身就迫切希望征用土地。所以，只要村干部须向掌握他们命脉的外部权力负责，那么农村选举就不可能指望这些地方干部抵制外部权力。
当然，这是以村干部想保住饭碗为前提的。换句话说，如果党支书不想续任，只顾眼前的话，那么他有可能无视镇领导的指示。但是，只顾眼前也可能导致选举产生的村干部在(政府)对农村日益加强的渗透面前无动于衷，置农民利益于不顾。一位选举产生的村委会主任若无意于下届选举，就不会对侵占村里土地并收取大笔红包或与镇领导串通一气感到担心害怕(至少在选举结果方面如此)。78
许多农民不愿意(再次)参加竞选，这是一个令人困惑的问题。蔡晓莉(Lily L. Tsai)注意到，在私营企业发展良好的地区，地方干部巴望着结束任期，希望在结束任期后找到更容易发财致富的经商机会。79在其他地方，财政困难和集体企业的垮台使担任公职毫无油水。80这里入不敷出，成天得想办法让收支平衡，担任公职纯属活受罪，农民们自然没有兴趣。无论是前一种情况还是后一种情况，缺乏政治抱负的干部们很容易在其任期内干出征用农民土地的事情。
趋势本身便说明了问题：农村选举变得越来越公开、公平和普及，同时土地侵占也愈演愈烈(伴随着示威)。在本节中，我们认为有三大原因造成村委会选举未能形成村干部与农民在土地方面的利益纽带。其一，农村选举往往不针对“一把手”。其次，在“压力型体制”下，镇政府不断对村下属施加控制，使村干部不是与其“选民”、而是与上级领导之间形成了利益纽带。81其三，在那些干部们无意再次参选的地方，农村选举不可能对干部的渎职违法行为进行制裁和惩处。尽管基层民主存在诸多不足，但中国农村的发展趋势并非全是消极的。在下一节中，我们列出了几项原因，用于说明为什么对中国农村的“政府—社会”关系持审慎乐观的看法。
干部—村民关系的缓和?
我们已从某些不好的方面描述了中国农民的境况——这绝非空穴来风。农民或许不再遭受运动恐慌的折腾，但由于昔日保护他们的村干部的个人利益发生改变，农民与地方政府之间的利益博弈日趋复杂。中国农民生活的脆弱性所产生的影响不可小觑。除了每年公布的“群体性事件”数量不断上升外，农民们宁可自尽也不愿放弃家园的故事也提醒我们：尽管市场经济体制改革取得一定成效，却也带来了农村的剧变和一些负面的后果。82
然而，若像一些西方学者那样将中国农村描绘成一幅动乱不堪的画面，则忽视了中国农村近年来所取得的积极进步。83正如在计划经济时代的中国，头条新闻背后往往隐藏着更为复杂的社会现实。在本节中，我们聚焦于一些可能改善中国农民与政府之间时常冲突的关系的变化趋势。首先，我们提到了最近两项农村治理方面的改革，它们有助于恢复干部与农民之间在土地方面的利益纽带。其次，我们注意到，中央政府长期以来对农村问题的重视开始产生效果;越来越多的资源开始流向农村的发展及福利方向，尤其是2008年全球金融危机后，中央政府进一步加大了力度。最后，我们使用的最新调查数据显示，中央政府对农村发展的推动正在改善农民对政府的态度——不仅仅是对中央政府的态度，还有对地方政府与官员的态度。也许部分农民对地方官员仍抱有不满，但农民与地方政府之间的关系总体上朝着好的方向发展。
地方干部对农村的掠夺性渗透这一局面并非是不可改变的。如前所述，基层“民主化”的一大障碍在于，群众选举很少针对村的“一把手”，选举产生的村委会主任更多情况下须向非选举产生的党支部书记负责。不过，一种越来越普及的乡村管理模式有望将掌握实权的“一把手”也交由投票产生。2002年，国务院与党中央发布了一则联合声明，赞成乡村政府实行“一肩挑”，即由一人同时担任村委会主任和党支部书记。根据刘明兴等人使用的调查数据，在2004年，有18%的乡村实行了党、政“一肩挑”。84赵树凯写道，至2007年，这一比例上升至60%～70%。85“一肩挑”的干部一方面是党支部书记，有责任服从镇里的指示;另一方面他们必须在全村选举中获胜，否则会同时失去两个职位。目前尚无人对“一肩挑”的影响进行研究，但胜选的需要可能促使村干部必须对村民的利益诉求给予更多关注。
恢复干部与村民之间利益纽带的第二要素是“一事一议”的集体财政决策方式。“费改税”后，安徽省率先推行“一事一议”，要求农民对那些可能影响他们生活的政策进行投票。86这种方式使农民有机会公开讨论本村事务、质询地方干部使用本村资金的情况。这种决策方式在某种程度上对干部的决定形成了制约，同时也可能促使村干部将村民利益视为自己的利益所在。
虽然“一肩挑”和“一事一议”尚未得到充分的研究，但两者均有助于将村干部重新变成乡村资产的捍卫者。不过，土地征用并不是农民们所面对的唯一问题。农民本应是“改革开放”大潮兴起的首要受益者，但近二十年后，他们的财富远远落后于城镇居民。如前所述，随着农业集体制的瓦解，公共服务的供应不复存在。尽管改革开放时代的农村贫困问题已得到极大缓解(1978年以来，5亿农民脱离了贫困)，但农村赤贫人数依然居高不下。2011年11月，在将贫困线向国际水平上调后，中央政府宣布，中国仍有1亿2800万农民属于贫困人口——比上一次估计要多出近1亿。87
胡锦涛和温家宝在其任期内一直注重提高农村生活水平。2004年至2010年整整七年间，被视为中国政府优先发展方向的“一号文件”年年提到农村问题。88与这些文件相对应，政府还出台了具体政策，旨在改善农村生活水平。例如，前面提到的“费改税”便试图减轻“农民负担”。赋税方面的变化尽管使地方政府财政空虚(如本文第二节所述)，但也减轻了压在农民身上的财政负担。89此外，胡锦涛在2005年宣布了中央政府将通过加大对农村基础设施建设的投入来打造“社会主义新农村”的目标。90
全球经济危机爆发后，针对农村的投入进一步加大。为防止经济放缓，中央政府出台了4万亿经济刺激计划，其中有9%流向农村基础设施建设。至少数十亿元流向全国各地的教育、医疗、交通和水利——其中有许多流向农村。91在最近的一篇文章中，麦宜生(Ethan Michelson)指出，这一为应对危机而出台的刺激计划不过是长期的农业刺激一揽子计划在近期的表现，旨在实现胡锦涛所说的建设“社会主义新农村”的目标。这一农业刺激一揽子计划还包括其他政策，如废除农业税、在全国范围内取消贫困学生的义务教育收费、扩大农业补贴、“投资农村基础设施建设，包括电网、公路、自来水、农田水利网的扩展与改造等”。92表3反映了该农村刺激计划对政府的整体支出产生的影响。2006年至2008年间，(中国)在农业上的投入在全国财政预算中的比例上涨了1.6个百分点(约20%)。这一涨幅似乎一举扭转了过去近二十年里农业在国家财政预算中的比重不断下降的趋势(追溯至20世纪90年代初)。
在农业刺激计划中，有一项值得特别注意，即“最低生活保障”或曰“低保”的普及。以前，只有收入低于当地最低生活水平的城市居民才有资格获得每月收入补贴，使其至少能维持基本温饱，但大多数乡村政府不发放任何补贴。至2001年，中国农村贫困人口中只有300万人领取了最低生活保障金。2007年，中央政府宣布进一步扩大低保项目。所有收入低于当地贫困线的农村居民无论身处何地，均有资格领取“低保”补贴。93
尽管农村低保项目在实施过程中仍存在一些问题，但它在过去的十年间已经展现出令人睹目的进步。图2列出了2001年至2010年间城乡领取“低保”的人数。中国城市居民领取补贴的人数在这一时期维持稳定，保持在2千2百万至3百万之间。农村领取“低保”的人数在这一时期暴增，从2001年的3百万增加到2010年的5千2百万。2006年至2007年出现了意料之中的最大增幅，因为当时胡锦涛宣布在全国范围内推行农村“低保”。还须注意的是，领取补贴的人数继续以每年10%的幅度攀升。我们可以想象，中国农村贫困人口(最新数据为1亿2千8百万)中的绝大部分在不久的将来将确保达到最低生活水平。
不可否认，中国农村的“最低生活水平”仍处于非常低的标准。2010年，一名领取“低保”补贴的农村居民平均每月仅获得74元，合不到12美元。但是，考虑到普通领取者在领取补贴之前已有不到117元的月收入，在资源匮乏的情况下，额外的74元是可以带来生活水平的较大提高的。再者，2007年至2010年间，月平均补贴以每年20%的平均增幅逐年增加。随着越来越多的资金投向“低保”项目，农村贫困的困境必然会得到缓解。94
麦宜生找到证据证明以上这些项目确实缓和了农村的“政府—社会”关系。在2002年和2010年展开的农村调查的基础上，他指出：“农民如今要比近十年前对地方干部感到更加满意一些。他们对个人生活也感到更加满意。根据横向数据比较，他发现公共产品的提供与农民对地方政府的满意度是成正比的关系。麦宜生最终认为，2002年至2010年间农民与村干部关系的明显缓和很可能是由于公共产品提供方面的改善。”95
我们发现农村的“政府—社会”关系存在着一个悖论。一方面，中国农村在以土地侵占为形式的地方政府掠夺面前变得愈发脆弱。另一方面，中央的“惠农”政策似乎正在改善大多数农民的生活状况。物质条件的改善也似乎缓和了农民与地方干部之间时常紧张的关系——至少从整体上看如此。在结语中，我们会对这一显而易见的悖论做出评价。
结语
最近刊登在《大西洋月刊》上的一篇摄影新闻以图解的方式描绘了农民的不满情绪。一名被防暴警察打伤的农民向人展示他的伤疤;被闹事农民冲击过的某政府大院里散落着各种政府文件。正如照片简介所述，造成这些不稳定事件的原因有环境恶化、警察野蛮执法，但最主要的原因是土地征用。96
在观察这些骚乱景象尤其是与农村土地有关的骚乱景象时，我们的观点提供了一种视角。简而言之，地方干部有充分的动机将集体资产尤其是土地转化为财政收入的来源。计划经济时代的地方干部靠农业生产来获得个人收入，如今的村干部则通过将集体土地转让给私人企业或上级政府来牟利。市场化改革提高了农民生活水平，同时也造成了村干部的利益动机的转变。
然而，正如我们在第四节中所说，因土地而起的骚乱频生仅仅是当今中国农村现状的一个方面。最近对土地征用进行管制的调整可能有助于缓和导致土地侵占的矛盾与紧张关系。值得注意的是中央政府最近试图提高农村生活水平的努力，如税改、基础设施建设的投入、最低生活保障，以及发展农村教育、医保和福利。尽管农村的政府—社会关系问题有待进一步研究，但目前的材料表明，农民们对政府的良苦用心持积极态度。在农村骚乱频生的同时，农民们对政府的整体满意度似乎正在上升。
我们无法回避问题是：当今中国农村背后的真实状况究竟是怎样的?是抗议还是进步(Protests or Progress)?是混乱还是缓和(Disorder or détente)?答案可能主要取决于“政府之手”——即政府影响农村变革的能力和意愿。深化市场改革将给干部和农民均带来机会，但不可能改变干部们征用土地的动机。土地私有化固然能提高农民们在觊觎土地的地方官员面前的地位，但就目前来看，这在政治上是行不通的。恢复干部与农民之间在土地方面的利益纽带，需要真正落实基层民主——改变农村的“权力运作”方式。97同时，提高农村生活水平不应仅仅注重农村的发展，还应包括户籍制及其他方面的制度改革，从而使农民能以真正的中国市民、而非低人一等的农民工的身份进入城市。
注释
1 Vivienne Shue, The Reach of the State: Sketches of the Chinese Body Politic, Stanford: Stanford University Press, 1988.
2 See also Helen Siu, Agents and Victims in South China: Accomplices in Revolution, New Haven: Yale University Press, 1992.
3 4 5 Vivienne Shue, The Reach of the State: Sketches of the Chinese Body Politic, Stanford: Stanford University Press, 1988, 6, 77, 112.
6 11 15 17 Jonathan Unger, "State and Peasant in Post-Revolution China," Journal of Peasant Studies 17(1) (1989): 118, 120, 123, 121.
7 13 34 38 40 42 Barry Naughton, The Chinese Economy: Transitions and Growth, Cambridge: MIT Press, 2007, 65, 82, 243, 274, 274, 286.
8 Dali L. Yang, Calamity and Reform in China: State, Rural Society, and Institutional Change since the Great Leap Famine, Stanford: Stanford University Press, 1996.
9 Nicholas R. Lardy, Agriculture in China's Economic Development, New York: Cambridge University Press, 1983; Barry Naughton, The Chinese Economy: Transitions and Growth, Cambridge: MIT Press, 2007.
10 Jean C. Oi, State and Peasant in Contemporary China: The Political Economy of Village Government, Berkeley: University of California Press, 1989, 14.
12 Dali L. Yang, Calamity and Reform in China: State, Rural Society, and Institutional Change since the Great Leap Famine, Stanford: Stanford University Press, 1996, 106.
14 16 20 Anita Chan, Richard Madsen and Jonathan Unger, Chen Village: Revolution to Globalization, Berkeley: University of California Press, 2009,101,101, 63-64.
18 John P. Burns, Political Participation in Rural China, Berkeley: University of California Press, 1988, 153.
19 21 22 David Zweig, Agrarian Radicalism in China, 1968-1981, Cambridge: Harvard University Press, 1989, 146, 130, Chapter 6.
23 E.g., Andrew Jacobs, "Village Revolts over Inequities of Chinese Life," New York Times, December 14, 2011.
24 Yongshun Cai, "Collective Ownership or Cadres' Ownership? The Non-Agricultural Use of Farmland in China," China Quarterly 175 (2003): 662-680; Xiaolin Guo, "Land Expropriation and Rural Conflicts in China," China Quarterly 166 (2001): 422-439. Ho and Lin claim that village officials are responsible for the bulk of under-compensated land seizures, but note that these seizures require the approval of higher-level governments. Samuel P.S. Ho and Peter C.S. Lin, "Emerging Land Markets in Urban and Rural China: Policies and Practices," China Quarterly 175 (2003): 681-707.
25 "Summary of 2011 17-Province Survey's Findings: Insecure Land Rights: The Single Greatest Challenge Facing China's Sustainable Development and Continued Stability," Landesa, accessed August 29, 2012, http://www.landesa.org/china-survey-6/.
26 Thomas P. Bernstein, "Village Democracy and Its Limits," ASIEN 99 (2006); Yongshun Cai, "Local Governments and the Suppression of Popular Resistance in China," China Quarterly 193 (2008).
关于工业化和城市化如何扩大了对农村土地的需求，可参考You-tien Hsing, The Great Urban Transformation: Politics of Land and Property in China, New York: Oxford University Press, 2010; Samuel P.S. Ho and Peter C.S. Lin, "Emerging Land Markets in Urban and Rural 27 China: Policies and Practices," China Quarterly 175 (2003): 681-707; 翟年祥，向广庆：“中国土地征用体制分析及政策建议”，《中国管理》，2007年第3期，第9～12页。
28 29 赵树凯：《农民的政治》，北京：商务印书馆，2011年，第311、314页。
30 与许慧文不同，我们不认为市场化本身造成了农村日益增加的脆弱性。中国农村所采取的市场改革的独特模式造成了干部与农民之间利益纽带的断裂。我们认为，更“完善”的市场化计划——尤其是包括私人产权在内的市场化计划——可以通过让拥有土地的农民与地方当局、开放商直接谈判的方式来抑制土地侵占。这一观点应归功于2012年3月31日至4月1日在牛津大学举办的“Power in the Making in China”学术讨论会的参与者。
31 Thomas P. Bernstein and Xiaobo Lü, "Taxation without Representation: Peasants, the Central and the Local States in Reform China," China Quarterly 163 (2000): 742-763; Jean C. Oi, Rural China Takes Off: Institutional Foundations of Economic Reform, Berkeley: University of California Press, 1999.
32 Jude Howell, "Prospects for Village Self-Governance in China," Journal of Peasant Studies 25(3) (1998): 86-111; Jean C. Oi, State and Peasant in Contemporary China: The Political Economy of Village Government, Berkeley: University of California Press, 1989.
33 Jean C. Oi and Scott Rozelle, "Elections and Power: The Locus of Decision-Making in Chinese Villages," China Quarterly 162 (2000): 525.
35 Kevin O'Brien, "Implementing Political Reform in China's Villages," Australian Journal of Chinese Affairs 32 (1994): 35.
36 Dali L. Yang, Calamity and Reform in China: State, Rural Society, and Institutional Change since the Great Leap Famine, Stanford: Stanford University Press, 1996.
37 58 Daniel Kelliher, "The Debate over Village Self-Government," China Journal 37 (1997): 63-86, 73.
39 Jean C. Oi, Rural China Takes Off: Institutional Foundations of Economic Reform, Berkeley: University of California Press, 1999.
41 Samuel P.S. Ho and Peter C.S. Lin, "Emerging Land Markets in Urban and Rural China: Policies and Practices," China Quarterly 175 (2003): 681-707;
43 Dali Yang, Beyond Beijing: Liberalization and the Regions in China, London: Routledge, 1997; 翟年祥、向广庆：“中国土地征用体制分析及政策建议”，《中国管理》，2007年第3期，第9～12页。
41 51 63 You-tien Hsing, The Great Urban Transformation: Politics of Land and Property in China, New York: Oxford University Press, 2010, Chapter 6, 182, 184.
45 Thomas P. Bernstein and Xiaobo Lü, "Taxation without Representation: Peasants, the Central and the Local States in Reform China," China Quarterly 163 (2000): 742-763.
46 89 Ray Yep, "Can 'Tax-for-Fee' Reform Reduce Rural Tension in China? The Process, Progress and Limitations," China Quarterly 177 (2004): 42-70.
47 Christine Wong, "Rural Public Finance," in Financing Local Government in the People's Republic of China, ed. Christine Wong, Hong Kong: Oxford University Press, 1997, 203.
48 "China to Abolish Age-Old Agriculture Tax," China Daily, December 25, 2005.
49 Renfu Luo et al, "Elections, Fiscal Reform, and Public Goods Provision in Rural China," Journal of Comparative Economics 35 (2007): 583-611; Kevin O'Brien and Rongbin Han, "Path to Democracy? Assessing Village Elections in China," Journal of Contemporary China 18(60) (2009): 359-378.
50 Ran Tao and Dali Yang, "The Revenue Imperative and the Role of Local Government in China's Transition and Growth," Paper presented at the Coase Conference on China's Economic Transformation, July 2008, Chicago.
52 "Summary of 2011 17-Province Survey's Findings: Insecure Land Rights: The Single Greatest Challenge Facing China's Sustainable Development and Continued Stability," Landesa, accessed August 29, 2012, http://www.landesa.org/china-survey-6/.
53 于建嵘：“土地问题已成为农民维权抗争的焦点”，《光明观察》，2006年。
54 "Wen Pledges to Curb Graft, Income Inequality as Police Head Off Protests," Bloomberg News, February 28, 2011.
55 E.g., Andrew Jacobs, "Village Revolts over Inequities of Chinese Life," New York Times, December 14, 2011.
56 Wang Tao, a Hong Kong-based economist, estimates that, on average, land sales constitute 30% of local government budgets. "Chinese See Communist Land Sales Hurting Mao's Poor to Pay Rich," Bloomberg News, October 23, 2011.
57 Kevin O'Brien and Rongbin Han, "Path to Democracy? Assessing Village Elections in China," Journal of Contemporary China 18(60) (2009): 363.
59 Kevin O'Brien, "Implementing Political Reform in China's Villages," Australian Journal of Chinese Affairs 32 (1994): 35.
60 Melanie Manion, “The Electoral Connection in the Chinese Countryside,” American Political Science Review 90(4) (1996): 736-748.
61 Xu Wang, "Mutual Empowerment of State and Peasantry: Grassroots Democracy in Rural China," World Development 25(9) (1997): 1431-1442.
62 Thomas P. Bernstein, "Village Democracy and Its Limits," ASIEN 99 (2006): 31.
64 Yongshun Cai, "Collective Ownership or Cadres' Ownership? The Non-Agricultural Use of Farmland in China," China Quarterly 175 (2003): 664.
65 Manion, "The Electoral Connection"; Melanie Manion, "Democracy, Community, Trust: The Impact of Elections in Rural China," Comparative Political Studies 39(3) (2006): 301-324.
66 Lianjiang Li, "Elections and Popular Resistance in Rural China," China Information 15(2) (2001): 1-19.
67 Lianjiang Li, "The Empowering Effect of Village Elections in China," Asian Survey 43(4) (2003): 648-662.
68 Loren Brandt and Matthew A. Turner, "The Usefulness of Imperfect Elections: The Case of Village Elections in Rural China," Economics & Politics 19(3) (2007): 453-480; John James Kennedy, Scott Rozelle and Yaojiang Shi, "Elected Leaders and Collective Land: Farmers' Evaluation of Village Leaders' Performance in Rural China," Journal of Chinese Political Science 9(1) (2004): 1-22.
69 79 Lily L. Tsai, Accountability without Democracy: Solidary Groups and Public Goods Provision in Rural China, New York: Cambridge University Press, 2007.
70 梁开金，贺雪峰：《村级组织制度安排与创制》，北京：红旗出版社，1999年，第118页。
71 84 Mingxing Liu et al, "Patterns of Authority and Governance in Rural China: Who's in Charge? Why?" Paper presented at Authoritarianism in East Asia: An International Conference, Hong Kong, China, June 29 to July 1.
72 Bjorn Alpermann, "The Post-Election Administration of Chinese Villages," China Journal 46 (2001): 45-67; Bernstein, "Village Democracy and Its Limits"; Kevin O'Brien and Rongbin Han, "Path to Democracy? Assessing Village Elections in China," Journal of Contemporary China 18(60) (2009).
73 选举责任的前提是对实权性的领导人进行选举。如果高层领导人不受选票影响，那么选举的约束力就对引导政府为其公民利益服务起不到太大作用。可参考Bernard Manin, Adam Przeworski and Susan C. Stokes, "Elections and Representation," in Democracy, Accountability, and Representation, eds. Adam Przeworski, Bernard Manin, and Susan C. Stokes, New York: Cambridge University Press, 1999, 27-49; Philippe C. Schmitter and Terry Lynn Karl, "What Democracy Is…and Is Not," Journal of Democracy 2(3) (1991): 75-88.
74 Zhenglin Guo and Thomas P. Bernstein, "The Impact of Elections on the Village Structure of Power: The Relations between Village Committees and the Party Branches," Journal of Contemporary China 13(39) (2004): 257-275; Kevin O'Brien and Rongbin Han, "Path to Democracy? Assessing Village Elections in China," Journal of Contemporary China 18(60) (2009).
75 Kevin O'Brien and Lianjiang Li, "Selective Policy Implementation in Rural China," Comparative Politics 31 (2) (1999): 167.
76 See also Maria Edin, "State Capacity and Local Agent Control in China: CCP Cadre Management from a Township Perspective," China Quarterly 173 (2003): 35-52.
77 在“新兴土地市场”(Emerging Land Markets)一文中，萨缪尔·何、彼得·林认为，1998年土地管理法反映出中央政府有意保护农民土地免于不公平的征用。
78 当然，如前所述，这么做会让一名村干部遭遇朋友或家人羞辱的风险。
80 An Chen , "The Failure of Organizational Control: Changing Party Power in the Chinese Countryside ," Politics Society, 35 (1) (2007): 145-179; James Kung, Yongshun Cai and Xiulin Sun, "Rural Cadres and Governance in China: Incentive, Institution, and Accountability," China Journal 62 (2009): 61-77.
81 荣敬本：《从压力型体制向民主合作体制的转变：县乡两级政治体制改革》，北京：中央编译出版社，1998年。
82 占才强：“株洲58岁被拆迁户自焚”，《南都讯》，2011年4月24日，2012年2月16日获取，http://news.dichan.sina.com.cn/2011/04/24/308274.html。
83 96 e.g., Alan Taylor, "Rising Protests in China," TheAtlantic.com, February 17, 2012, accessed February 22, 2012, http://www.theatlantic.com/infocus/2012/02/rising-protests-in-china/100247/.
85 赵树凯：《农民的政治》，北京：商务印书馆，2011年，第177页。
86 James Kung, Yongshun Cai and Xiulin Sun, "Rural Cadres and Governance in China: Incentive, Institution, and Accountability," China Journal 62 (2009).
87 "China Raises Rural Poverty Line," Associated Press, November 30, 2011, accessed February 19, 2012, http://www.guardian.co.uk/world/2011/nov/30/china-raises-rural-poverty-line.
88 张正富：“中国7年来连续7个中央‘一号文件’求解‘三农问题’”，http://news.xinhuanet.com/fortune/2010-02/01/content_12914718.htm。
90 Elaine Kurtenbach, "China Shifts Focus to Rural Poor, But Its 'New Deal' Faces an Enormous Task," Associated Press, March 10, 2006.
91 Sarah Y. Tong, "China's Decisive Response to the Economic Crisis Bears Fruit," in China and the Global Economic Crisis, Zheng Yongnian and Sarah Y. Tong eds., Singapore: World Scientific Publishing, 2010.
92 95 Ethan Michelson, "Public Goods and State-Society Relations: An Impact Study of China's Rural Stimulus," in The Global Recession and China's Political Economy, ed. Dali L. Yang, New York: Palgrave Macmillan, 2012.
93 Tony Saich, Providing Public Goods in Transitional China, New York: Palgrave MacMillan, 2008.
94 此处所用统计数据来自民政部：《2011中国民政统计年鉴》，北京：中国统计出版社，2012年。
97 Kevin O'Brien and Rongbin Han, "Path to Democracy? Assessing Village Elections in China," Journal of Contemporary China 18(60) (2009): 359-378.
Marketization, Democratization, and the "Reach of the State"
--Investigation of the Shifts in China's Village Politics
Dali L. Yang Travis J. Warner
Abstract: In the field of China Study, The Reach of the State: Sketches of the Chinese Body Politic by Vivienne Shu has inspired legions of thoughts. Shue's hypothesis that post-Mao reforms would increase the vulnerability of villages to state penetration was especially controversial. Today, this hypothesis should be reevaluated. Two primary conclusions were made in this article: First, the particular path of marketization followed in rural China has increased the vulnerability of villagers to state-led land expropriation, specifically by distinguishing the interests of villagers and cadres with respect to land; Second, while village elections may theoretically align cadres' and villagers' interests, they have so far made little progress in this respect, largely due to the rural political and socioeconomic structure in which democratic reforms have had to be accommodated.
Keywords: Market reform, democratic reform, village cadres, land appropriation
【作者简介】
杨大利，芝加哥大学政治科学系终身教授。
研究方向：比较政治、中国政治。
主要著作：《重塑利维坦》，《中国的灾难与变革》等。
特拉维斯·华纳(Travis J. Warner)，芝加哥大学政治科学系博士候选人。
【译者简介】
侯 波，郑州大学历史学院讲师。
