郭震远:台湾当局应对东海、南海局势的政策分析

选择字号:   本文共阅读 1133 次 更新时间:2012-10-28 23:08:48

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郭震远  

  

  2012年上半年以来,在近几年一再出现紧张局势之后,东海、南海局势进一步紧张。过去几个月中,台湾当局应对东海、南海局势的政策已逐渐形成。8月5日马英九提出的“东海和平倡议”,就是这一政策的集中表现;而8月20日马英九接受日本NHK(日本放送协会)电视台采访,又对这一政策作了进一步阐释。

  毫无疑问,台湾当局的相关政策,是为应对东海、南海局势而制定。但同时,透过台湾当局苦心孤诣的政策设计,可以清楚的看到台湾当局还有更广泛、更深层次的“外交”追求。不过台湾十分有限的实力和几乎不存在的“国际”地位,从根本上决定了,台湾当局对于坚持其“外交”追求,必将对两岸政治互信带来的不利影响,显然缺乏足够的重视,而这不仅对两岸关系,同时对台湾的“外交”,都将造成不可忽视的损害。

  

  台湾当局的多个政策目标

  

  应对东海、南海局势,就是应对这两个海域中若干岛礁的主权归属争端。所以,有关各方的政策目标都十分明确,即争取在争端中获胜,获得并巩固自己对于相关岛礁的主权。但是,几个月来的事实越来越清楚地显示,获得并巩固自己对相关岛礁的主权,只是台湾当局应对东海、南海局势的政策目标之一,而且不是第一位的政策目标;而通过应对东海、南海局势,争取台湾对相关事务的所谓“话语权”和“参与权”,进而凸显所谓的“中华民国的独立主权国家”地位,才是台湾当局真正的第一位目标。

  1.维护对于相关岛礁的“主权”

  几个月来,马英九和台湾当局的相关部门,多次宣示“中华民国”对于钓鱼岛和南沙群岛的“主权”,强调“钓鱼台列屿是中华民国的固有领土”“一寸都不能让”。而且,在过去几个月中,台湾当局也有一些实际动作,包括派遣海巡船护渔并为台湾保钓船护航、加强太平岛的火力配置并进行实弹演习、安排高官和民意代表赴太平岛视察、9月7日马英九赴距钓鱼岛最近的彭佳屿听取汇报等等。这些都表明了,维护对于相关岛礁的“主权”,确实是台湾当局应对东海、南海局势的一个政策目标。

  2.更多、更重要的政策目标

  在过去几个月中,马英九和台湾当局有关部门负责人的言行,特别是马英九的“东海和平倡议”,以及接受日本NHK电视台采访的谈话,清楚地显示了,台湾当局应对东海、南海局势,还有更广泛、更深层次的“外交”追求。对于他们相关言行做全面、深入分析,可以清晰地感受到:第一,台湾当局力图改变长期以来,由于台湾不利的外部环境和自身的不作为形成的,台湾在东海、南海事务中的“边缘化”地位,力争成为“积极参与者”;第二,台湾当局力图在成为东海、南海事务“积极参与者”的过程中,进一步凸显所谓的“中华民国的独立主权国家”的地位。很明显,台湾当局应对南海、东海局势的政策目标具有多重性,而把握东海、南海局势及其变化,争取台湾的“积极的参与者”身份,进而凸显“中华民国是独立的主权国家”则是居第一位的目标。

  3.确定政策目标的主要影响因素

  马英九的相关理念和认识,是确定台湾当局应对东海、南海局势政策目标的决定性因素。上一世纪70年代,马英九曾积极参加当时轰轰烈烈的保钓运动。马英九浓烈的“保钓情结”延续至今,并且时有表现,与身为前台湾地区领导人,却有着浓烈“皇民情结”的李登辉,竟然一再声称“钓鱼岛是日本领土”,形成了鲜明对照。同时,马英九又有强烈的“中华民国情结”,所以,他不仅基于维护“中华民国主权”,坚持对钓鱼岛、南沙群岛的“主权”,而且力图在应对东海、南海局势中,改善“中华民国”的处境。可以理解马英九的理念,但必须指出:第一,身为国际法学者的马英九应深谙,国家主权不可分割的基本原则,在祖国大陆作为东海、南海岛礁主权归属争端中,中国主权无可争辩的主角的形势下,突出“中华民国的主权”,对台湾只能是无利而有大害;第二,在现实的国际环境中,即使台湾力争有所作为,也不可能成为处理东海、南海事务的“积极参与者”。这些决定了,台湾当局应对东海、南海局势的多个政策目标,不仅不具备实现的可能性,而且将给台湾当局形成深远的不利影响。

  

  台湾当局主要的政策措施

  

  随着台湾当局应对东海、南海局势的政策逐渐形成,其相关的主要政策措施也逐渐表现。这些政策措施为实现前述的政策目标服务,同时又是政策目标的具体表现。尽管东海、南海的局势还在变化之中,但可以预料,在相关政策目标不发生重大改变的前提下,台湾当局相关的主要政策措施就不会有重大变化。

  1.有限强化台湾在东海、南海岛礁主权归属争端中的地位

  如前所述,过去几个月中,台湾当局采取了一些动作,以强化台湾在东海、南海岛礁主权归属争端中的地位。但在马英九和台湾当局有关部门负责人,口头强调对于相关岛礁的“主权”的同时,其实际行动无论力度还是涉及范围都很有限。对于钓鱼岛争端,台湾当局实际关注的主要是“捕鱼权”问题;对于南沙群岛争端,台湾当局只关注增强太平岛的防务,而不涉及其他,例如对黄岩岛争端采取完全回避的态度。美国在台协会前理事主席卜睿哲为此肯定马英九和台湾当局,“表现了自制能力”。台湾当局采取有限强化台湾在岛礁主权归属争端中地位的措施,不仅是马英九的理念的表现,以及对台湾民众强烈情绪的回应,而且还是争取台湾在东海、南海局势及其变化中,更有利、更巩固地位的需要。很明显,台湾如果没有更巩固的地位,就完全不可能获得在东海、南海局势及其变化中的参与权。但也正是仅限于争取“参与权”的目标决定了,台湾强化地位的措施必然只会是有限的。

  2.努力塑造台湾的“区域和平维护者”形象

  过去几个月中,在东海、南海紧张局势持续加剧的过程中,台湾当局一再公开宣称,“通过和平谈判”处理争端。马英九提出“东海和平倡议”,更是对“和平谈判”的突出强调。虽然东海、南海争端的有关各方,在争端加剧的同时,也都宣称主张通过“和平谈判”处理争端,但惟独台湾当局不仅鼓吹“和平谈判”,而且提出了较为全面的“东海和平倡议”,显示对和平解决争端的格外重视。实际上,台湾并没有真正卷入过去几个月不断激化的东海、南海岛礁主权归属的争端。而且,尽管台湾占有南沙群岛中最大的太平岛,围绕钓鱼岛主权归属与日本屡有争端,但实际上相关各方并不重视台湾的地位和影响。所以,台湾当局积极鼓吹“和平解决争端”,与其说是推进相关争端的和平解决,毋宁说是塑造台湾的“区域和平维护者”形象,并由此显示台湾的“积极参与”。可以说,这是在现实形势下对台湾有利的最佳选择,但效果如何,很不确定。其实,2008年5月马英九开始执政以来,改变台湾的“麻烦制造者”形象,塑造“区域和平维护者”形象,就一直是台湾对外政策的重点之一。如果说,在马英九第一任期中,这一重点主要置于对台海局势的处理方面,那么现在,在台海局势明显缓和,而东海、南海紧张局势持续加剧的形势下,必然将这一重点转而置于处理东海、南海局势方面。努力塑造台湾的“区域和平维护者”形象,直接关系到台湾成为处理东海、南海事务“积极参与者”,以及凸显“中华民国独立的主权国家”地位,这两个政策目标的实现。所以,这一政策措施,在台湾当局应对东海、南海局势主要政策措施中,居于核心位置。

  3.鼓吹以多边方式处理争端和国际干预争端

  过去几个月,东海、南海紧张局势不断激化以来,台湾当局一直鼓吹通过多边方式处理争端。马英九的“东海和平倡议”,明确针对钓鱼岛主权归属争端“各方”,包括“各方应自我克制”、“各方应搁置争议”、“各方应遵守国际法”、“各方应寻求共识”、“各方应建立机制”等,实际就是鼓吹以多边方式来处理争端。台湾当局外事部门为说明“东海和平倡议”发出的新闻稿,则更进一步强调,“由于东海区域位居太平洋海空交流枢纽,攸关亚太区域乃至世界安定与和平。为避免东海区域陷入不稳定状态,东海争议宜通过多边机制以和平对话方式解决争端”。台湾鼓吹以多边方式处理争端,就是力图改变长期以来,台湾在东海、南海中被“边缘化”的局面,以得到“话语权”,成为“参与者”。台湾还鼓吹国际干预争端。8月20日在接受日本NHK电视台采访时,马英九表示,日韩领土争议要到国际法庭诉讼(实际这只是日本单方主张,韩国并不接受——笔者注),“不知道钓鱼台议题上,有没有同样的机会,使用国际法以及和平方式解决争端”。这同样是出于争取台湾“话语权”、“参与权”的需要。并不在于多边方式和国际干预能否实现,以及对于处理争端是否有效,而是在于当前的局势中台湾有所表现。但在现实的情况下,台湾有所表现也没能赢得“话语权”和“参与权”,“东海和平倡议”提出后,仅在台湾岛内有所回应,而且很快就平复了,争端相关方则几乎没有认真回应。

  4.公开拒绝两岸联手行动,谨慎维护台日关系、消除美国疑虑

  随着东海、南海相关岛礁主权归属争端的激化,两岸三地联合保钓,两岸联手维护南沙群岛主权,不仅在两岸三地引起了强烈共鸣,而且受到国际社会关注,尤其是日、美的关注。8月20日马英九在接受日本NHK电视台采访中明确表示,无意“联陆抗日”,即不会出现“两岸三地联合保钓”的局面。对于两岸联手维护南沙群岛主权,例如保卫太平岛安全,台湾当局早已表态不可能。马英九公开拒绝两岸联手保钓,一是担心所谓的“沾惹”大陆的“统战目的”;二是担心损害日台关系,并消除美国相关的疑虑。实际上,谨慎维护台日关系,正是钓鱼岛主权归属争端激化以来,台湾当局采取的一项主要政策措施。2008年5月马英九执政以来,以“亲美友日”作为其基本的“外交方针”,日台关系明显密切化。马英九在接受NHK电视台采访时称,“我们非常重视与日本的关系,这一段时间也是40年来双方关系最好的时候”,明显表现了对维护台日关系的重视。实际上,台湾当局已采取一系列措施,以维护台日关系。8月5日马英九提出“东海和平倡议”之前,已告知日本;台湾防务部门高官公开宣称,台日在钓鱼岛有良好默契和通报机制,日本政府和台湾仍会遵守暂定执法线;台湾媒体透露,台湾国安机构一旦评估台湾保钓活动将严重影响台日关系,就将动员各权责机构全力防堵。而且,从根本上说,提出“东海和平倡议”,正是为了有效地维护台日关系。但日本却另有考虑,已经公开予以拒绝。显然,在钓鱼岛主权归属争端不断激化的形势下,台日关系走向何方,主要将由日本的政策决定,而台湾当局的愿望和政策,将只有很次要影响。

  

  政策效果展望分析

  

  1.在东海、南海相关岛礁主权归属争端中,台湾的地位将有不同程度的有限增强。

  可以预料,在当前和未来时期的东海、南海相关岛礁主权归属争端中,台湾的地位将有不同程度的有限增强。由于台湾当局一再明确强调对钓鱼岛拥有主权,所以台湾在争端中的地位将有所增强;但又由于台湾当局主要是口头宣示,所以地位的增强明显有限。由于台湾当局加强在太平岛的火力配置并进行实弹演习、安排高官和民意代表赴岛考察,所以台湾在该岛的地位将有明显增强。但从总体上看,台湾地位的增强有限,因为仅局限在太平岛地位的增强。增强台湾在东海、南海相关岛礁主权归属争端中地位的政策,是台湾当局应对东海、南海局势的政策中,最务实的一项。因为其目标和措施,与台湾的实力没有大的差距。但是受外部环境和台湾实力的影响,台湾只可能有限增强地位。不过这将仍然是其相关政策中成效最明显的部分。

  2.台湾当局不可能在东海、南海事务中赢得“话语权”,更不可能成为“积极参与者”。

  争取在东海、南海事务中的“话语权”、成为“积极参与者”,是台湾当局应对东海、南海政策中占第一位的目标,而提出“东海和平倡议”、公开宣称“不与大陆联手”以及其他措施,都是为这一目标服务的。但是,这一政策目标和相关的措施,完全脱离实际,因而将是不可能实现的。虽然台湾一直与日本存在钓鱼岛争端,并且一直控制南沙群岛中最大的太平岛,但现实的情况是,在几十年的东海、南海争端中,台湾不仅“被边缘化”,而且可以说被“完全置身事外”。最重要的原因是,东海、南海争端中,台湾由于不具备国际法主体身份,因而从来不被视为“当事方”。例如,在南沙群岛的主权归属争端中,即使台湾一直控制太平岛,但各声索国从来都不把台湾视为相关的一方,所以台湾也无从参与有关的事务。另一个不可忽视的原因是,多年来台湾对于东海、南海争端基本上不作为,因而形成了台湾“自我边缘化”的局面。在钓鱼岛主权归属争端中,作为台湾地区前领导人的李登辉,竟然声称“钓鱼岛是日本领土”;陈水扁当政时则对台湾民众的“保钓”活动严加限制。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中国评论》月刊10月号

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