摘要：缺乏政治共识被认为是中国市场化改革的后果之一，但是它并没有引发大的社会动荡。这是因为，中国的政治共识存在把对国家的基本合法性与其具体政策和各个政府机构的政策区分开来的趋势。政治共识问题多出现于后者，对它的争议目前还未根本性地影响国家总体的合法性基础。另外，法治国家建设使得作为程序性共识的法律法规构成了政治冲突的最终防线。这是一种符合中国现代化建设进程的政治共识。对市场经济的推进和公民社会的保护、对法律体系的完善有利于中国式政治共识的进一步发展。
关键词：政治共识；中国政府；市场化改革；法治
中国的市场化改革催生了各种社会组织，并逐渐形成细化的社会分工。人们在这个过程中既形成了纷繁复杂的社会角色，也形成了价值、观念方面的分化。很多人据此认为，价值和观念的差异与对立需要被统一，在政治方面则需要达成政治共识；有些人则认为，允许多元价值的存在正是现代社会的重要特征；更多的人将之与民主政治联系在一起进行讨论。各种争论都论证了自身的合理性，但实际讨论的并不是同样的政治共识。对于当前的中国来说，权力的去中心化、价值的碎片化、冲突的激进化都要求整个国家在政治上达成共识，这是毫无疑问的，问题是中国需要怎样的政治共识？它应该呈现怎样的面向？
一、政治共识的内部结构
政治共识作为人们在政治领域共有的一系列理想信念、价值观念和规范准则的总和，包含着两个最重要的变量：一个是政治共识的主体是谁，另一个是政治共识的目标指向即谁对什么达成共识。一般在我们讨论共识的时候，人们及其组织(包括社会阶层、利益集团等)是约定俗成的主体，但政治共识还应该包含对政府(包括中央政府和地方政府)的讨论，它既是人们及其组织形成政治共识的对象，也是构成其他内涵的政治共识的主体。前者涉及人们对政府的认同以及政府的合法性问题，后者则构成这些认同及合法性的基础，即在政治发展的目标、过程等方面，政府是否同民众达成了共识，形成了一致的行动。
政治共识的目标指向，也就是政治共识的对象，是人们及其组织以及政府达成政治共识的内容。①在国家层面，政治共识包含两个方面：其一，全体国民对一些基本政治理念具有共同的意见和认识，这些理念包括人们的国民身份、个人权利的保护以及对公平、正义的追求等等。这是一些最基本的政治共识，它们一般不需要被讨论，只有当存在重大社会变革的时候，它才会产生内部的冲突。其二，全体国民对国家基本政治制度和宪法性安排的态度与心理倾向具有一致性。在中国，这一政治共识的具体内容为社会主义制度、党的领导等。在具体的政府和政策层面，政治共识通常与对话、妥协联系在一起。对现代政府而言，它首先要通过各种途径(包括满足民众需要、提高经济发展水平、保障民众生活质量等)来获得国民的认同。也就是说，政府的存在和权威需要在人们及其组织中获得共识。它要求政府为了从民众的支持当中获得合法性基础，必须在制定和实施具体政策方面尽量同民众的要求保持一致，即尽可能地建立在政府与民众政治共识的基础上。
之所以说政府和政策层面的政治共识通常与对话、妥协联系在一起，是基于以下的考虑。对人们及其组织而言，内部多元价值和多元利益的存在对达成政治共识形成了障碍。如果要针对某一个政府或某一项政府行为、政府政策形成统一的意见，各方就不得不进行价值与利益的协调，不断地讨价还价、妥协让步。对政府而言，由于现代政治强调人民主权、强调民主，所以政府的行为本身不能再像过去一样可以主要依赖自身的意志，政府不再是全能的、专政的统治者，而是作为人民的代表机构而存在。现代政府的政策过程更像是一个政治精英与民众进行博弈的利益平衡过程，为了能够使两者的冲突得到和平的解决，对话和妥协显然是必需的。从这个意义上讲，政府与政策方面的政治共识形成过程实际上是社会冲突的解决过程，对立的观点和竞争性的利益在这个过程中相互退让并达成一致意见。它是名副其实的“过程”，因为它并不总是最终的解决途径；它更像是冲突解决的形式和方法，因为并非所有的冲突都会被解决或能够被解决。
于是，对政治共识的讨论可以深入至现代社会较注重的部分，即程序的政治共识。尤其在上述描述的冲突无法得到解决、政府和政策层面共识无法达成的情况下，对程序的共识就变得极为重要。这是因为，如果人们及其组织之间没有程序上的共识，他们之间的斗争将无法停止，冲突最终会演化成战争，直至适用丛林法则。如果民众和政府之间无法形成一致的意见，两者将始终处于对抗的状态，通常也会演化成反政府组织同执政政府之间的战争。如果两者之间形成程序上的共识，则民众可能通过既定的程序和平地实现权力交接——被推翻的政府会服从游戏规则，并提高自身的适应能力，为再次执政提供可能。当然，最好的解决是民众和政府能够就具体政策达成政治共识，也就是本文所论述的第二层次的政治共识。总之，程序的政治共识为政治冲突的解决提供了底线和最终的解决办法。
二、市场化改革中的政治共识问题
市场化改革产生的一个重要变化是对个人利益和个性的强调和充分尊重，这对政治共识产生了重要影响。人们及其组织以及政府的价值和利益是在市场化过程中逐渐分化的。首先，在计划经济时期，每个人都是集体的一部分，由集体赋予个体以内涵。例如，城市社会的基本构成单元是单位，单位决定了个体的生活、工作、地位等相关内容。城市社会正是由一个个单位构成的“蜂窝状”［1］的结构，并形成了民众有差别的集体主义身份。虽然在以单位为本位的社会中，个人在身体上仍然独立于单位，但是，个人是以某个单位成员的身份参加社会活动的。其次，在单位体制中，个体作为单位的一个成员时，他是依附性的［2］、从属性的，并没有完全的独立性。市场化改革打破了城市的单位体制，彻底改变了农村的集体合作社制度，从而将整个社会的构成基础逐渐转化为个体本位。
在以个体为基础的社会中，对人的基本权利的注重使人由此取得了独立性，社会组成的基本元素就是一个个身体上具有独立性的个人。罗尔斯指出，个人主义的理论认为“人们对根本性的目标与兴趣是独立于特殊的社会形式已被定下来的，社会与国家被视为是回应人们先已有了的目标与目的的建制上的安排”［3］。即人在社会存在之前已经具备了人的种种基本的特性，人性并非社会塑造的结果，相反，社会是由人性所制造出来的产品。人类构建社会的目的是为了能够更有效地去达成那些在社会成立以前人们既有的目标及兴趣。个人主义在一定意义上说不但是现代社会的构成基础，也是政治共识的掘墓人。早在170多年前，托克维尔就指出，随着身份平等的扩大，个人主义不断发展。个人主义使得每个人能够依赖自己确定其信念，是一种只顾自己而又心安理得的心理。当社会民众个体独自建立了自己的小社会后，他们就不管大社会而任其自行发展了。因此，个人主义首先会使社会公德的资源干涸，久而久之还会打击与毁灭其他一切美德［4］882。
当前中国社会价值的混乱、政治共识的缺乏是个人主义与物质主义共同作用的结果。对民众来说，当市场经济逐渐打破了计划经济体制下的身份社会，个人在比较短的时间内获取了无限可能的自由，也就获得了无限可能的创造财富的机会。这既是民众试图改变自身命运、提高生活水平的愿望，也是残酷而无情的市场竞争的要求。这一要求决定了个人必须依赖对财富与优势地位的争夺来证明其人生的价值，为了他们的前途而有可能铤而走险。如同布洛维描述的工厂中的“超额生产”一样［5］，民众对财富的追求不过是“超额生产”的一种扩大版本。在这样一种形势下，财富的获取在很大程度上已经不再仅仅局限于自身的价值，它还是个体之间建立联系的基础，也形成了相互之间和自我本身的评价体系。也就是说，财富成为了个体之间相互评价和自我评价的标准。个体财富的拥有量不但构成了民众事实上的社会阶层差异，同时还改变了其价值和观念。当物质主义处于绝对地位的时候，获取财富往往会成为不择手段要实现和达到的目的。
对政府来说，经历了物质贫乏、经济落后的几十年计划经济之后，实行改革开放是必然的选择，但今天的结果却并不像理论上预见的那样美好。发展经济、改善人民生活水平的目标一方面的确部分地满足了民众的愿望，与民众达成了政治发展上的共识，并以此提高了政府自身的执政合法性；但另一方面，收入差距的迅速扩大、部分民众的利益受到越来越多的侵害等又在一定程度上腐蚀了政府与民众的政治共识。实际上，在政府的合法性基础越来越薄弱的情况下，经济增长成了解决燃眉之急的救命“稻草”。政府对经济增长的依赖和对增长停滞的恐惧使之极尽所能地追求经济的增长，为此，政府可能会极力压低民众的生活质量甚至不惜侵犯民众的合法财产权利。这必然会极大地恶化官民关系，导致社会各阶层的对立。而政府与民众关系的过度紧张又迫使执政者进一步抱紧经济增长这根“稻草”，因为只要经济状况转坏，脆弱的平衡就会立即被打破。经济增长成了令人上瘾的麻醉药，使政府和民众一同陷入了欲罢不能的状态。
这一恶性循环的状态实际上主要体现在地方政府与资本的紧密联盟上。中央政府与民众更容易产生政治共识。也就是说，民众和中央政府的意愿形成联结的可能性更大，而处于市场经济条件下重要政治主体地位的地方政府，其推动政治共识的动机和意愿则要逊色得多。虽然在改革期间，中央政府不断实行修复性的政策和法律以落实全面提高人民生活水平的目标，他们具有更高执行保护性政策和法律的意愿，但地方政府在严格执行劳动保护政策和法律方面有时却是不可靠的。从理论上讲，地方政府应该保持一定的相对自主性，甚至站在人民主权的角度上缓解资本与民众之间的紧张关系，并在保护民众利益、进一步提高民众生活水平方面同人们及各种组织达成共识。然而，实际上地方政府发展经济的压倒性目标往往破坏了这种自主性，越是行政级别低的地方，政府同资本之间的联盟就越紧密。尽管中央政府试图调节资本和民众之间的紧张关系，但是国家行为在地方层面仍然会受资本家和官僚之间的庇护关系的影响，这一状况使得政府及其利益攸关者自身成为与民众社会抗争的对象。
三、中国需要什么样的政治共识
基于上述对政治共识内部结构以及市场化改革共识现状的分析，我们就能够找到中国政治共识的问题所在以及中国需要什么样的政治共识。
首先，在民众与政府之间的共识方面，我们需要对中央政府和地方政府分开来讨论。因为民众和中央政府之间就基本政治理念和价值方面存在共识，且相对来说还比较牢固。李连江对农民的调查表明，中国村民对上级政府的信任度通常高于下级政府，他们更相信中央政策的意图是良善的，只不过它在地方政府的执行过程中走了样［6］。而在城市当中，由于中央政府在支持经济发展的同时与资本保持了一定的疏离，地方政府则在强大物质主义的侵蚀下通常从属于资本、为资本服务，这使得政治共识的层级化表现得尤为明显。
在国家层面，公平和正义是中央政府和民众的共同目标，它的基本内涵也相对明确。但是这样一种政治共识在地方层面则产生了更多的争议、矛盾，甚至是冲突，而且这一状况由于地方政府的不正当行为变得更加严重。一方面，地方政府出于吸引投资、发展经济的考虑，会放任法律遭到侵蚀，由此民众生活水平恶化，劳动者的工作时间、工作安全受到损害；另一方面，很多地方政府和地方政府官员本身就是合资企业的合伙人，是企业的投资者，他们甚至因接受贿赂而颁发生产安全许可。于是，本身为什么没有内涵和本质变化的既定政治共识成为了评价政府行为的标准之一。民众支持政府吸引资本、发展经济以提高生活水平，但也要求政府能够保障他们的权利、维护他们的利益。也就是说，政府和民众之间就基本的政治价值、追求和政治理念来说应该具有政治上的共识。由于相比基本共识、国家层面的共识来说，地方政府和政策层面的政治共识本身要比前者灵活得多，而且易于变化，所以大部分的政治斗争都是集中于后一类政治共识的确定和变化上。这也解释了改革开放以来中国社会虽然价值混乱、民众与政府政治共识缺乏却没有带来大的社会动荡的原因。从社会整体来看，政治共识在基本价值、理念、政治制度和宪法性安排方面与具体政府行为、政策方面存在分野，中央政府与地方政府之间存在的不同使得社会冲突和社会抗争基本上局限于细枝末节，因而不会动摇国家存在的根基。因此，国家本身是安全的。
其次，在人们及其组织内部和相互之间的政治共识上，个人主义和物质主义形成了两极分化和社会等级。市场化经济创造了高度分化和高度专门化的个人活动和社会结构［7］，因而在改变经济运行机制和资源配置方式、改变政府行为和政府职能的同时，也改变了每一个人的价值观念和生活方式。这在一定程度上打破了基于计划体系建构起来的“同质的政治文化”，并逐渐以“异质的政治文化”取而代之。在市场化进程中，任何价值最终都要还原为物质财富这一原始符号。这种情况更容易使人们不再关心政治架构与道德伦理，物质财富成了唯一的话题。美德和公正被抛在脑后，金钱成为一切事物唯一的评价标准［8］。人们之间的联系只是出于利害关系，而不再依靠思想道德。但是，这并不完全是政治共识形成的障碍，有可能反而是政治共识运行的前提。因为共识本身就意味着差异和对立的存在，意味着对政府和政策的不同意见需要整合，意味着人们追求物质财富的各种手段需要符合一定的规则。经济发展和物质主义本身并没有什么错误，我们需要做的是从达成的过程来评判其得失。这个过程的有效形式一定包含着谈判、妥协和对程序的尊重等等。这是一个社会能够稳定并健康发展的基础，因为冲突本身是保持社会具有活力、不断接受评判并走向成熟的重要条件。同时，各种社会冲突能够通过共识性的程序进行解决，社会冲突可能在总量上会有所增加，但可以被保持在宪法制度的框架内，以限制暴力和革命的发生。
虽然中国的政治共识在基本价值、理念、政治制度和宪法性安排与具体政府行为、政策方面存在分野，存在中央政府与地方政府之间的不同，但这却构成了目前政局稳定的基础。但是，政治共识在具体政府行为和政策方面的持续缺失也必然会危及基本共识及执政政府的统治合法性，但通过践行科学发展观，政府(尤其是地方政府)强烈的物质主义以及由此形成的政府同资本的联合必须改变。只有这样，才能使民众对政府及其政策具有更多的共识。
这也就是王绍光所说的，实现从“市场社会”向“社会市场”的转变［9］。无论是国家政府还是民众及其组织，都要认识到市场只是提高人们福祉的手段，而不能本末倒置地将它当做目的来追求。市场是资源配置的主要机制，“提高企业的经济效益和消费者福利是维护市场机制有效运转的手段和必要条件”［10］，但政府需要通过再分配方式尽力让全体人民分享市场运作的成果，同时让社会各阶层分担市场运作的成本，从而重新将市场“嵌入”到社会伦理关系之中。
在这个过程中，最重要的是能够在人们及其组织以及政府之间形成对程序的共识，这在现实中的主要表现是对法律法规形成政治共识。作为普遍应用于政治共同体中的一套可以强制执行的公共规则［11］，法律是最重要的一种需要形成政治共识的程序。在现代国家中，当政治性的冲突和质疑难以通过调停、协商和交易得以解决的时候，最后基本上都是诉诸于法律手段来做最后的定夺。托克维尔指出，在美国，几乎所有政治问题迟早都要变成司法问题［4］441。2000年美国总统大选戈尔赢得了选票却失去了选举并没有引起太大的争议，这是因为竞选的失败方尊重最高法院的决定，尊重既定的选举规则。作为程序性共识的法律法规通常是把社会冲突拉回到理性轨道的最后途径。如果国家的法律适应社会的抗争而得以逐渐完善，民众形成对法律的政治共识，那么“有限争议”机制、“合法抗争”(rightful re-sistance)将会为社会冲突的解决提供制度化的渠道。应该允许差异和冲突的存在，但要把它们限制在法律的框架内并在制度内部进行消化。
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来源: 《探索与争鸣》2012年第9期
