韩大元:宪法实施与中国社会治理模式的转型

——纪念1982年宪法颁布实施30周年
选择字号:   本文共阅读 1658 次 更新时间:2012-10-25 10:16:48

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韩大元 (进入专栏)  

  

  【摘要】30年来,在中国社会的改革开放进程中,1982年宪法成为国家与社会生活的重要内容,奠定了国家治理的正当性基础,确立了国家与社会的价值观与目标,推动了中国社会的发展与进步。1982年宪法为中国社会发展做出的重要贡献之一是通过宪法治理初步形成了社会共识,凝聚了民心,维护了国家统一与社会稳定。未来的宪法发展应当以宪法理念为本,重视宪法运行机制,以宪法意识处理国家和社会事务,通过宪法的发展推动国家社会的发展,维护人类和平与人的价值。

  【关键词】宪法实施;社会共识;社会治理;宪法发展

  

  30年前的1982年12月4日,第五届全国人民代表大会第五次会议通过了现行宪法——1982年宪法(以下简称82宪法)。30年来,在中国社会的改革开放进程中,82宪法成为国家生活的重要内容,奠定了国家治理的正当性基础,确立了国家与社会的价值观与目标,推动了中国社会的发展与进步。可以说,30年中国社会治理模式的转型是通过宪法实现的。那么,如何评价30年来宪法在中国社会治理中的作用?中国社会变迁与宪法治理具有何种内在机制?宪法“后30年发展”将面临哪些新挑战?在纪念82宪法颁布实施30周年的时候,我们需要认真思考这些问题。

  

  一、宪法实施与社会共识

  

  30年来,82宪法为中国社会发展作出的贡献是多方面的,但笔者认为其中最重要的贡献之一是通过宪法治理初步形成了社会共识,为凝聚民心、维护社会共同体价值奠定了基础。

  宪法与社会共识的形成是社会治理的内在因素与基础。历史上,17、18世纪宪法的产生与发展注入了人类社会新的理念与智慧。人类通过宪法赋予国家理性与人性,防止公权力执掌者的肆意、任性,以保护个人的自由与权利。同时,宪法通过其国家权力的合理分配机制,为公共权力与个人权利之间的平衡提供法律基础与依据。在宪法基础上形成的政治权威,遵循着一种理性的原则,使宪法的存在体现了国家权力的人民性和社会性,反映稳定和谐的政治秩序,从而在根本上使人的个性得到张扬,使人类生活更加幸福和多样化。

  当今世界,宪法已经成为最受关注的社会治理模式,也是各国社会生活的热点、焦点与难点所在。无论国家制度之间有什么样的差异、国家发展水平如何不同,宪法都是人类寻求共性与追求和谐的“共同语言”。

  所谓“宪法治理”,就是将一切经济、政治、社会、文化生活,逐步纳入以宪法为核心的法治轨道,以“限制国家权力”和“保障人权”的核心价值精神建构国家体制,通过实施宪法为国家与社会的和谐、稳定发展提供法律基础。在宪法治理中,稳定、繁荣、和平、自由、平等、和谐——这些人类社会追求的理想状态得以展开。历史的经验表明,当人类社会背离宪法价值、背离宪法治理的基本规则的时候,社会就会陷入灾难与无序之中。

  现代宪法治理模式经历了挫折、恢复与逐步成熟的不同历史阶段。在魏玛宪法精神的鼓舞下,人类曾经探索和平的治理模式,但时间非常短暂,宪法治理的雏形被“国家主义”、法西斯统治所取代,被“工具化”的宪法无法防止世界范围内战争的爆发。“二战”之后,在沉痛的历史教训中,人类更加感到宪法治理价值的重要性,深刻反思宪法在社会治理中的功能与地位,将所有的国家生活和社会生活重新纳入宪法治理的轨道之中,并使宪法的规范功能、实践功能以及价值评价功能得到完整、彻底地体现。

  总之,进入21世纪后,国际社会出现了新一轮宪法治理模式的转换,宪法问题还出现了“国际化”的新趋势。在世界范围内,宪法对人类文明价值的维护与发展发挥着越来越重要的作用,深刻地改变着世界发展格局与走向。历史发展证明,任何一种文明形态都无法脱离宪法的调整与保障。中国宪法是世界宪法发展的总体背景中存在与发展的,无法脱离世界性的背景。“世界”与“中国”构成了中国宪法迈向现代治理模式的背景和框架,其蕴含的价值、内容与变化成为社会管理活动不可缺少的要素。

  

  二、82宪法奠定了社会治理模式的基础

  

  社会治理的本质特征在于合作与沟通,发挥不同社会主体在国家治理和社会发展中的作用。国家既要保留传统的管理职能,同时更加强调服务职能,管理与服务两种职能要充分结合。那么,30年前颁布的宪法是如何为国家和社会治理奠定基础的?我们可以从82宪法的修改过程以及修改论争中分析它的时代性特征及其对社会治理的建构意义。

  (一)82宪法的修改权[1]与社会共识

  新中国的宪法发展经历了既符合宪法逻辑,但同时凸显一定政治逻辑的过程。1980年8月,中共中央向五届全国人大三次会议主席团提出修改宪法的建议,以之作为新的社会治理体系的基础。当社会治理经过“动荡”而寻求稳定的机制时,宪法的重要性就凸显出来,因而人们对即将“诞生”的宪法负有极高的期待。但是,我们首先需要明确的是,82宪法是运用修宪权的产物,并不是“制定宪法”的产物。学术界有一种主张,认为82宪法是制宪权的运用,但多数学者认为82宪法属于宪法的全面修改而非宪法制定。如果以制宪的理论解释82宪法功能,就会导致价值、规范与事实之间的冲突。

  制宪权属于根本的政治决断。制宪权的行使不受既有法秩序的拘束或调整。作为制宪权主体的人民,他们的意志是一种不约而同式的表达。修宪权是制度化了的制宪权,它不等于制宪权。“不论是全面修改的权力还是部分修改的权力,修宪权都是作为制度化的制宪权而从属于始源性制宪权的意志。”[2]修宪权是制宪权在法秩序中的表现形式,能够防止制宪权这种始源性的政治决断对法秩序的破坏乃至毁弃。

  从逻辑上说,如果认为82宪法是制宪行为,等于认为在该宪法制定颁布前后,我国的政治体制发生了本质的变化。这显然是不符合历史事实的,因为78宪法“统治”下的共和国政体和国家性质并没有变化,78宪法中确认的社会共识可以通过修宪程序转化为新法律秩序下的社会共识。从宪法文本上说,82宪法确认的国家根本制度和根本任务,都是自中华人民共和国成立以来一脉相承并逐步发展的。[3]在宪法修改的主体上,82宪法的修改是由作为最高国家权力机关的全国人民代表大会来完成的,全国人民代表大会成立宪法修改委员会主持具体的宪法修改工作,没有成立专门的制宪机关。

  因此,82宪法本质上是一种修宪行为的产物。但是,82宪法的文本基础并不是作为前一部宪法的78宪法,而是54宪法。对此,参加修宪工作的王汉斌回忆指出:“在通常情况下,修宪应以前一部宪法即1978年宪法为基础。但1978年宪法没有完全摆脱‘文化大革命’的影响,有不少‘文革’遗留的内容,难以作为修改的基础。而且这部宪法比较粗,只有60条,许多应该作出规定的没有作出规定。当时,研究了1954年宪法,认为这部宪法虽然有的条文已经过时,但它所规定的基本原则是比较适宜的。而且,这部宪法有106条,比较完善。经过‘文化大革命’,人们还是比较怀念1954年宪法。”[4]以54宪法作为修改的文本基础在客观上是适宜的,与宪法修改理论并不矛盾,因为它们都属于同一个政治体中的根本规范的表达形式,而且54宪法还是最原初的表达。

  在修改程序上,82宪法的修改遵循了54宪法规定的程序,没有采取重新“创造宪法的程序”。当时,宪法修改委员会曾面临采用何种修改程序的难题。因为78宪法只规定由全国人大修改宪法,而没有具体规定宪法的修改程序。75宪法也没有具体规定宪法修改程序问题,如修宪提案权主体、修宪具体表决方式等。而54宪法第29条规定,宪法的修改由全国人大以全体代表的三分之二的多数通过。因此,82宪法的全面修改只能以具有统一修改程序的54年宪法所规定的程序为基础进行,这也进一步明确了82宪法修改权的性质。

  选择54宪法作为修宪的文本基础,在权力基础上体现了修宪权服从于制宪权的价值判断,同时在文本内容上则体现了54宪法所凝聚的社会共识,并且结合新的时代需要而进一步丰富凝练。在宪法内容上,如何回应民众的心声,使之成为社会共识的基础?通过修宪来确认共识,赋予国家发展以新的规范与正当性基础是此时社会成员的普遍诉求。78宪法是在文化大革命结束后不久通过的。由于受当时历史条件的限制和“左”的指导思想,这部宪法与实际生活发生了严重的冲突。尽管1979年、1980年对78宪法进行了两次局部修改,试图恢复国家治理中的人文价值、寻求宪法规范与社会生活的合理平衡,但局部的修改仍无法纠正因远离人性与制度理性的错误,无法满足社会治理转型的内在需求。十年“文革”最直接和沉重的教训就是民众缺乏自由与尊严的保障,连人类生存基本前提—个体生命的尊严也得不到有效保护,以导致整个社会治理的扭曲与社会共识的缺失。由于国家指导思想与价值观的演变,在特殊历史背景下诞生的78宪法无法有效地承载人性、保护人的尊严的内在诉求。正如彭真在宪法修改草案报告中指出的:“根据历史的经验和‘文化大革命’的教训,草案关于公民的各项基本权利的规定,不仅恢复了一九五四年宪法的内容,而且规定得更加切实和明确,还增加了新的内容。”[5]在此意义上,82宪法的颁布是全社会呼吁人性的一种制度性的回应与价值的诉求,构成了宪法正当性的意识基础,也是扩大社会共识的依据。

  因此,82宪法的修改体现了让社会治理回归制度理性、弘扬人性旗帜的目的,体现了对民众的权利保护诉求的积极回应和满足,是对人的尊严、制度理性的恢复与塑造。

  (二)通过82宪法结构的调整重建社会、国家与个人的关系

  在围绕修宪形成共识的基础上,82宪法的修改在内容与规范内涵方面,力求通过宪法规范承载社会共同体价值,为刚刚起步的改革开放奠定正当性与合法性基础。作为建立社会治理体系的一种积极努力,82宪法一方面调整了整体的篇章结构,另一方面完善了基本权利的内容体系,力图理顺国家、社会与个人的关系,以建立有效的社会治理体系。

  在篇章结构上,54宪法和75宪法、78宪法的顺序都是一致的,即除“序言”外,正文的四章分别为“总纲”、“国家机构”、“公民的基本权利和义务”以及“国旗、国徽、首都”。82宪法改变了以往把“公民的基本权利和义务”放在“国家机构”之后的做法,篇章结构的调整体现了对人文精神的追求,凸显了宪法尊重和保障人权的核心价值,理顺了国家与公民存在的历史事实,体现了“没有人民的授权,国家机构就失去了权力的基础和来源”[6]的建国逻辑,也反映了国家的一切权力属于人民的宪法原则。在基本权利的规定上,重新调整基本权利体系,并增加新的基本权利类型,如退休人员生活受保障、残疾公民受帮助等权利,进一步明确了基本权利的内涵。从基本权利和义务条文的数量来看,54宪法有19条,75宪法有4条,78宪法有16条,而82宪法有24条。

  82宪法调整宪法结构的本质与基本出发点是凸显对人的尊严和价值。对人文精神的尊重首先体现为对“人格尊严”的保障。如前所述,“文化大革命”使得个人的人格和尊严遭到严重侵害,从普通公民到国家主席均无幸免,因此,对该时期的国家政治生活和法律生活进行反思并在制度上保障个人的人格尊严成为现行宪法修改时的重要共识。82宪法对人格尊严的保障给予了高度重视,第38条规定:“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。”[7]宪法还明确禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由、禁止非法搜查公民的身体、禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅,这些规定都是在总结历史教训、出于对人的主体性尊重的基础上做出的。

  基本权利的内容体系集中体现了社会、国家与个人的关系。基于社会主义宪法的性质,82宪法在基本权利的规定上突出体现了权利和义务一致性的特点。一方面,基本权利篇章一开始就规定“任何公民享有宪法和法律规定的权利,同时必须履行宪法和法律规定的义务”,表明公民在国家和社会中具有的自由和必须承担的责任,自由不是任意和无边界的,而是与集体和国家共同发展、和谐有序的整体格局中的自由。另一方面,第51条规定公民在行使自由和权利的时候,“不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”。这一规定是82宪法新增加的,体现了基本权利保障和限制的统一性。在理论上,第51条“是宪法对基本权利活动进行限制的总的原则和标准,确定了宪法内在界限”[8],具有基本权利概括限制条款的性质。同时,这一条款也暗含了国家、社会、公民三者之间的关系模式。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中国法学》2012年第4期

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