漆多俊:政府行为法治化:目标与路径

选择字号:   本文共阅读 270 次 更新时间:2012-10-11 10:05:58

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漆多俊 (进入专栏)  

  

  自上世纪末党和国家开始提出要实现治国方略转型,“依法治国,建设社会主义法治国家”以后,依法行政、政府行为法治化和法治政府建设问题,逐渐引起从中央到地方各级政府重视,纷纷出台了许多相关规定。社会各界包括学界人士也颇为关注。本文主要说说它的意义和实行中需要注意的一些问题。

  

  一、政府行为法治化与法治政府和法治国家建设的关系

  

  国家法治建设的目标是最终实现法治国家和法治社会;法治政府是法治国家的一个核心组成部分;政府行为法治化则是法治政府的必然要求和题中之义。法治政府包括该政府(这种公权力)的组织和运行。政府行为法治化主要侧重于政府的运行问题。

  所谓“法治化”含义有二解:一是指结果已经完全实现法治的各种要求了;二是指过程,它在不断趋向法治的各种要求。当前我国法治国家和法治政府目标尚未实现,而是正在建设之中,其最终实现还需要一个较长转变过程。在这种情况下,所谓政府行为法治化,自然是指上述第二种含义,即在法治国家和法治政府建设过程中政府自觉和积极主动地不断使自己行为尽量符合法治要求。

  当法治国家和法治政府目标尚未最终实现而只是处于建设过程中的时候,政府是采取被动消极等待态度,还是积极主动地对自己行为实行改革;是做法治建设的反对派、观望派还是做促进派?这是摆在各级政府面前的选择。

  政府行为法治化的努力对于推进法治国家和法治政府建设具有重要的积极意义。特别是考虑到我国法治建设的社会政治背景和我们所最希望采取的实现法治的途径和方式,其意义尤其重要。

  国家民主法治目标的实现可以有渐进式与激进式两种路径(模式)。如果能够采取渐进式达到目标,当然这是首选。渐进式变革需要各方面积极自觉地不断实行改革。“千里之行,始于足下”,“不积跬步无以至千里”。政府行为法治化的不断努力,并连同其他各方面相配套的改革努力,量的积累到了一定的度,便有可能最终引起质的飞跃,到时也许只需要作出比较容易的努力和花费不太大的成本,便可实现政府法治和国家法治的目标。而如果各方不努力改革,坐等目标到来,显然是不现实的,也是危险的,因为那样会有可能在时代潮流冲击下自己处于被动不利的地位。

  民主法治建设和改革从其发动机制来看也有两种模式:可以是基本上的自下而上,也可以是基本上的自上而下的。就我国情况而言,纵观自上世纪70年代末改革开放以来至今,不但经济体制改革主要是自上而下发动和进行的,政治体制改革包括民主法治建设也基本上是自上而下发动和进行的。不过经过了30多年,如今社会各阶层民众的改革热情、觉悟和积极性愈来愈高,大有反“逼”国家上层继续和加大加快包括政治体制改革在内的各项改革力度和进程之势。“开弓没有回头箭”,改革既然已经走到这一步了,要人为地阻止和扭转时代车轮是不可能的。这时只有顺应潮流,国家上层有关各方对于民众的改革呼声和要求给予必要回应和正确引导。能如是,则上下同心,共同加快推进国家各项改革进程,做到经济继续发展繁荣,民主法治建设之路顺畅,社会和谐安定,国家富强发达;反之,则会丧失良机,不但延缓改革,还可能导致矛盾加剧,社会难得和谐稳定。由此亦可见自觉和积极主动地推进政府行为法治化的重要性和紧迫性。

  

  二、当前积极推进政府行为法治化的现实意义

  

  当前我国的政治、经济和社会形势总的说来是好的,但居安思危,我们也应看到仍存在许多社会矛盾,有时激化导致冲突,引起一些突发事件和群体性事件,这影响社会和谐和安定团结;我国经济在如今的后金融危机时期存在着颇为复杂多变的因素,这密切关系到广大民众的经济生活和社会福祉问题;社会收入分配不公平问题颇为突出,影响城乡、工农、贫富和行业等等之间人群的和谐团结;干群、警民之间关系也需要进一步融洽;等等。这些问题引发原因和解决办法是多方面的,其中许多都涉及国家全局和整个民主法治建设进程问题,不是仅仅由政府行为法治化所能完全解决的。但是,政府毕竟是国家权力的主体构成部分,上述各种矛盾和问题无一不同政府、同政府行为密切相关,其中许多问题同政府行为更是直接相关。如果政府在决策和实行过程中努力做到符合法治化要求,许多问题就可能杜绝和预防其发生,或者能够及时和恰当处理,缓解其负面影响。现实生活中确实有许多问题是同某些政府部门及其工作人员的行为违背法治化要求引起的,应当从中吸取教训。

  当然,政府行为法治化毕竟是有局限性的。如前所述,当前它还是一个过程,一种趋向和努力,同真正完全“法治化”还是有一定差距的,实行中还难以完全达到法治要求;而有些社会问题最终还有待全社会实现民主法治才能解决。但是,政府行为法治化毕竟可以使许多社会问题和矛盾得到缓解,特别是减少和化解那些明显地由政府行为不当所引起的问题和矛盾。

  政府行为法治化不等于政府法治化,更不等于国家和社会法治化,而许多社会问题的引发和解决超越了政府、政府行为的范围,例如属于国家立法机关、司法机关范围,或者属于执政党的问题。在这种情况下,政府行为法治化的努力和良好效果,可以替其他权力部门的工作创造良好的环境和条件,减少、减轻其他部门工作的压力,并为其他部门的法治化提供某些可借鉴的经验,有利于促进整个国家和社会全面法治建设。

  这里提及一下政府的经济调节管理职能活动。在当今时代,社会经济同时需要市场调节和国家调节两种机制。在市场经济体制下,市场调节是基础,国家调节要配合市场调节,弥补市场调节缺陷。国家调节也存在诸种缺陷,有时会出现“政府失灵”。政府行为法治化能使政府在经济决策和实施过程尽量做到民主化、科学化,避免出现某些主观武断和简单化的经济决策和举措。常见有些负责人员错误地理解“社会主义优越性”,把他们的错误做法反而声称这是“社会主义高效率”、“能够集中力量办大事”,而导致严重后果也无法追究责任。世界金融危机发生以来,我国的救市措施很有成效,也很有一些教训需要汲取。

  

  三、政府行为法治化需要注意的问题

  

  政府行为法治化的各种基本要求,党中央和国务院的有关文件有明确具体规定,这里认为有必要强调几个问题。

  (一)实质内容重于形式。政府行为法治化需要各级政府制定各种有关规范性文件,要大力宣传提倡,但首先应当高度重视的是如何准确理解和切实体现“法治”的内涵和基本精神,真正使政府各种行为法治化。防止形式主义,喊口号,避免单纯“跟风”、“赶潮流”。

  法治相对于人治,讲的是治国方略的模式问题。法治的治国主体是人民(人民的大多数),这就是民主——人民当家作主治理国家。民主是法治的内涵和本质;而法治则是民主的必然实现途径和形式。政府必须真正代表广大人民的意志和利益,为人民服务,做人民的仆人(所谓“公仆“)。政府各种行为是否法治化其最后检验标准在于它是否充分体现广大人民群众的意志和利益。在政府行为法治化过程中,应当处处想到如何切实地使人民大众真正受益,而不流于形式。

  (二)恰当处理政府行为法治化同法治政府、法治国家建设的关系,局部同全局整体之间的关系。

  前面已经说过政府行为法治化同整个国家和社会法治建设进程之间的关系。前者要受到后者的制约,实践中不能超越和摆脱其影响。但是前者并不总是被动消极的,应当积极主动,有所作为,并藉此促进后者。我国现有的宪法和法律对于法治建设已有明确的原则规定,只要符合宪法和法律原则规定,符合民主法治建设方向,符合改革要求,政府便可以积极实行,不必消极等待。

  对于各地方政府而言,在部署自己行为法治化时,需要考虑全国情况、中央政府的安排以及国内其他地方政府的情况,需要尽量保持基本一致;但是也不必被动等待,强求一律,可以和应当提倡先行和有所突破,要有敢为天下先精神,在国家法治建设进程中发挥促进、带头作用。

  (三)要十分重视实行中的监督检查,保障措施落实。

  政府行为法治化相对过去传统的许多做法是一种改革,难免有阻力。特别是按照以往经验,有些部门和人员习惯于“上有政策下有对策”,阳奉阴违,抽象肯定,具体否定,有人去检查和检查完了可以立即完全两样。不知底细的还以为做得很好,而民众却大不满意。他们不仅仅责怪办事部门,还把牢骚发在政府头上,妨害政府在人民心中形象,影响政府威信。这回政府行为法治化努力必须对此高度警惕。

  应当完善监督检查机制,除加强政府内部监督外,还应加强外部监督,特别是民众监督和舆论监督,要建立相应的包括当事人在内的便捷有效的社会举报网络。

  (四)建立完善责任追究机制,对于违反政府行为法治化规定造成不良后果的应当予以惩处,包括纪律处分、行政处罚、民事赔偿或者刑事制裁。而对于模范执行规定,成绩显著的也可给予适当奖励。无奖惩,特别是无严格的责任追究机制,难以保障政府行为法治化措施的落实。

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