田伟:摇号购车中的平等权问题

选择字号:   本文共阅读 476 次 更新时间:2012-09-26 11:18:07

进入专题: 摇号购车   平等权   差别对待   损害强度   比例原则  

田伟  

  

  摘要: 摇号购车构成了对公民、法人和其他组织的财产权、行动自由、职业自由等基本权利的限制以及对平等权的侵害,本文着重分析了摇号购车中涉及的平等权问题。在摇号购车政策中,对于个人依据有无驾照、有无北京户籍等标准,对于企业依据纳税额,在摇号资格上实行了差别对待。对于企业的差别对待,对平等权的损害强度较小,应当适用恣意公式审查,审查结果是不违反平等权。对于个人的差别对待,是为了追求外在目的,对平等权的损害强度较高,应当适用新公式,进行比例原则的审查,审查结果是这种差别对待不具有合宪性。

  

  关键词: 摇号购车 平等权 差别对待 损害强度 比例原则

  

  2010年12月,为了缓解北京日益严峻的交通拥堵状况,北京市政府制定了《北京市小客车数量调控暂行规定》(以下简称《调控规定》),[1]开始实施小客车数量调控措施,以摇号的方式无偿分配小客车配置指标。2011年1月26日,北京市进行了首轮购车摇号,17600个个人车牌名额随机分配给187420位申请者,平均中标率约为9.4%。[2]而5月第五期个人摇号申请者已经达到533805人,车牌指标仍然为17600个,平均中标率下降到约3.3%。[3]

  摇号购车政策施行后引发了热议,但目前的讨论似乎都集中于政策的有效性,即摇号的方式能否有效缓解交通拥堵,对于这一政策的合法性与合宪性,却鲜有人论及。实际上,摇号购车中涉及许多宪法问题,关涉公民等主体的诸多基本权利,尤其是平等权的问题,有待认真分析。

  

  一、问题的提出

  

  摇号购车是以公权力直接对市场经济中商品的自由流通进行干预,涉及汽车购置者、制造商、经销商等多个主体的权利。这里只从消费者的角度,分析对于购置汽车的人,摇号购车涉及哪些基本权利。要回答这个问题,首先就要分析购置车辆的行为落入我国宪法上哪些基本权利的保护范围。

  

  (一)摇号购车中的自由权问题

  

  1.财产权

  2004年修宪将公民的私有财产权明确写入宪法,宪法修正案第22条规定:公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。宪法学理论认为,公民财产权是指公民个人通过劳动或其他合法方式取得财产和享有占有、使用、处分财产的权利。[4]购买车辆,正是公民行使财产权的一种形式。对于企业等法人主体来说也是一样。

  2.行动自由

  在现代社会,伴随着城市化的进程,汽车对于人们的意义也发生了改变。在类似北京这样的超级城市,在某种程度上,汽车已经从奢侈品转变为生活的必需品。尤其是随着城市规模的扩大,许多人居住在郊区(其中很多人恰恰是因为主城区房价过高而只能居住在郊区),而在这些主城区以外的地区,公共交通并不发达,出租车也不能保证,对于居住在这里的人来说,没有汽车就无法行动、无法生活。因此,对于在北京工作、生活的人,购买汽车已经不仅仅是在自身经济条件允许时对财产权的行使,而逐渐被作为行动自由的应有之义。这种举止行动的自由,属于广义的人身自由的保护范围。[5]同理,对于每天开车上班的人,购买车辆也与其劳动权联系在一起。

  3.职业自由

  基本权利的主体不限于公民,“人权规定在性质上之可能的限度上,也适用于法人”。[6]除财产权以外,对于一些特定行业的法人,例如物流企业,购置车辆也落入其职业自由、经营自由的保护范围。而对于汽车租赁公司、驾校等企业来说,购置营运小客车[7]也属于其职业自由的保护范围。根据《〈北京市小客车数量调控暂行规定〉实施细则》(以下简称《实施细则》),虽然营运小客车的指标分配方式不适用摇号,但其指标额度占年度指标配额的2%,在总体数量上仍然受到限制。

  根据《调控规定》,只有经摇号取得小客车配置指标的单位(包括机关、企业事业单位、社会团体及其他组织)和个人,才能到公安交通管理部门办理车辆登记,通俗地讲,就是只有摇中号才能买车上牌。这就构成了对财产权、行动自由、职业自由等基本权利的限制。基本权利并非不得限制,但这种限制只有在符合法律保留原则与比例原则等要件时,才是合宪的。根据法律保留原则,对基本权利的限制只能通过法律进行。但《调控规定》仅仅是北京市政府制定的地方政府规章,以规章直接对公民的基本权利进行限制,在位阶上显然存在问题。仅从法律保留的角度,摇号购车的政策就不具有合宪性。

  

  (二)摇号购车中的平等权问题

  

  然而,本文所希望关注的是自由权之后的平等权问题。亦即假设摇号购车政策中对自由权的限制具有合宪性,但是,在上述财产权、行动自由、职业自由等个别性基本权利的基础上,摇号购车的具体政策中还明显涉及一项非常重要的基本权利与宪法原则,即平等权。根据《调控规定》,只有满足一定条件——对于个人要求住所地在北京且持有驾照等,对于企业要求上一年度纳税超过5万元等——才具有摇号的资格。这就是说,行政机关在公民个人和企业购置车辆时,不仅限制其必须通过摇号的方式取得购买资格,而且还对公民和企业参加摇号的资格再次进行了限制,依据公民的户籍、企业的纳税额等标准在摇号资格上实行差别对待。《宪法》第33条第2款规定:“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”这是我国宪法上的一般平等权条款。“相同事物相同对待”是平等权最基本的要求,而摇号购车中的差别对待是否构成了对平等权的侵害,正是本文所要讨论的问题。

  在具体分析框架上,本文按照德国宪法学中平等权案件的两步分析框架展开讨论,首先分析摇号购车中是否确实存在差别对待;在确认差别对待的存在后,再衡量平等权受到损害的强度,分析差别对待的目的,并以此选择相应的审查标准对差别对待的合宪性进行论证,最终判定该差别对待是否合理、是否具有宪法上的正当性。[8]

  

  二、差别对待的存在

  

  平等权要求相同事物相同对待,禁止不合理的差别对待。但是,世界上并不存在完全相同的两个事物,任何两个事物之间都存在差别,那么,应该如何判断进行比较的对象属于相同事物呢?这就要求我们对事物之间的差异进行抽象,根据所考量的关键内容,对事物的本质进行比较。“若要做出两种事实情形属于相同情形的判断,必须要对概念之间必要的既有差别进行抽象:这些差别应该是非本质性的差别,与此相反,那些彼此相同的特征则必须是本质性的一致”。[9]也就是说,所谓相同事物,是指具有“本质上相同的点”的事物,只有对于本质上相同的事物,才要求相同对待;反过来,也只有对本质上相同的事物进行了差别对待,才涉及宪法平等权。如果被差别对待的事物之间具有“本质上的差异”,那么即便存在差别对待,也不产生平等权的问题,甚至恰恰符合平等权的要求,因为“不同事物不同对待”乃是平等权的另一面向。因此,在平等权侵害审查的第一步,对于差别对待是否存在的分析,并不意味着只要有差别就可以确认差别对待的存在,这里首先限定为对“本质上相同”的事物的差别对待。

  所谓“本质上相同”的差别对待,可以从以下几个方面进行判断:

  第一,差别对待是由同一个公权力主体作出的。例如,北京市政府规定摇号购车,而上海市并没有施行这一政策,这里存在一种差别,但这种差别对待不是由同一机关作出的,所以北京市居民并不能主张其侵害平等权;但是,现在北京市政府在其制定的摇号政策中,对公民的摇号资格进行了差别对待,同样是在北京工作、生活的人,有的可以参加摇号,有的则不能,这就涉及平等权的问题。

  第二,进行差别对待的事物之间具有“可比较性”。可比较性也就是说两相比较的对象之间存在一个共同的上位概念,例如,根据《实施细则》,购置普通小客车(自驾的小型、微型载客汽车)需要参加摇号,而购置营运小客车(出租客运、租赁客运以及教练车)则不需要参加摇号,普通小客车和营运小客车都属于小客车,具有共同的上位概念。当然,如果我们进行思维上的抽象,那么对于任意两个事物,共同的上位概念总是存在,但上位概念的抽象程度越高,差别对待就越有可能被认为是正当的。同样是购买普通小客车,公民可能购买不同品牌、价格或者产地的汽车。如果规定购买国产汽车不用参加摇号,而购买进口汽车需要参加摇号,那么这种根据产地所进行的差别对待,与现行的根据客车性质所进行的差别对待相比,显然更有可能被认定为不合理。因为对于前者,共同的上位概念是普通小客车,而后者是小客车,小客车相较于普通小客车抽象性更高。

  第三,不平等对待行为必然是根据一定的标准(事物特征的差异)进行划分的,“而认定两个主体本质上是相同还是不同需要首先找出不平等对待行为的着眼点,即分析是以哪一特征为标准进行的划分,并进一步分析这一着眼点与不平等对待行为之间是否存在实质性关联”,“如果存在实质性关联则根本不涉及平等权问题,因为这属于将本质上不同的基本权利主体相应做出差别对待”。[10]例如,我们根据一个人是否持有驾照区分其能否驾驶车辆,此处的划分标准是有无驾照,而不平等对待行为是是否具有驾车的资格。驾照反映了驾驶技能,一个人持有驾照就意味着他具备了驾驶车辆的技能,也就应该赋予其驾车的资格,亦即划分标准与不平等对待行为之间存在实质性关联。因此这属于对本质上不同的主体进行差别对待,不涉及平等权的问题。这是显而易见的,现实生活中也没有人会主张不允许无照驾车侵害了平等权。但如果根据性别限制能否开车,情况就有所不同。一个人是男性还是女性,与其是否具备驾驶机动车的技能之间显然并不存在实质性的关联,所以这种限制就使本质上相同的主体遭受了差别对待,构成了对平等权的侵害。

  《调控规定》第4条规定:住所地在本市的个人,名下没有本市登记的小客车,持有效的机动车驾驶证,可以办理摇号登记。这里在公民办理摇号登记的资格上进行了差别对待,具体区分可否参加摇号的标准有三个——有无户籍、有无车辆、有无驾照。以下按照上述理论对这三种差别对待进行分析:

  

  (一)有无车辆

  

  有无车辆的标准是指一个人如果已经购买了车辆,就不能再参加摇号,这就在已经有车和还没有车的人之间造成了一种差别。首先,这种差别对待是由同一主体就同一事项所造成的,在这个层面上,其所比较的对象属于“本质上相同”的事物。进而分析差别对待的划分标准与差别对待行为之间的关联,对于有无车辆的标准,不平等对待行为(是否允许参加摇号)是根据之前是否有车这一标准划分的,差别对待的着眼点在于是否有车,而划分结果也是能否买车,划分标准与不平等对待行为之间存在一种实质性关联。当我们讨论一个人是否具有摇号买车的资格时,已经有车的人和没有车的人,显然具有本质上的差异。因此,如果着眼于有无车辆来进行差别对待,那么所要比较的对象之间——已经有车的人和尚未购买车辆的人——就存在本质性的差别,而对于本质上不同的群体实行差别对待,并不属于平等权的范畴。此时,已经有车的人不能参加摇号,他们的权利的确受到了限制,但这主要是一个自由权的问题,应该讨论的是公权力可否限制一个人只能拥有一辆车,而不能在平等权的层面主张权利。

  

  (二)有无驾照

  

  根据《调控规定》,只有持有有效的机动车驾驶证的个人,才能申请参加摇号。这一标准在持有驾照的人和没有驾照的人之间,构成了一种差别。一个人没有驾照,当然不能驾车,但这并不妨碍他购置车辆,他买车后完全可以雇佣司机开车。申言之,有无驾照的标准,与能否开车存在实质性关联,而与能否买车这一结果并没有实质性关联。因此,在买车这一事项上,不管是持有驾照的人,还是没有驾照的人,在本质上都是相同的,具有可比较性,而此处根据是否持有驾照的标准,由同一机关对本质上相同的个人作出了差别对待。这就需要进一步分析这种差别对待是否属于合理的差别对待,是否具有宪法正当性。

  

  (三)有无户籍

  

  根据《调控规定》和《实施细则》,只有住所地在本市的个人,才能申请参加摇号,所谓“住所地在本市的个人”包括北京户籍人员,持有有效身份证件并在京居住一年以上的港澳台居民、华侨及外籍人员,持本市暂住证且连续五年以上在本市缴纳社会保险和个人所得税的非本市户籍人员等多种情形。是否拥有北京市户籍与能否买车之间不存在任何实质性的关联,因此,这属于对本质上相同的个体进行差别对待。此处的不平等对待又可以具体分为两个层次:

  1.北京户籍人员与非北京户籍人员

  第一层差别对待是依据户籍进行的划分,具有北京户籍的人,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:jiangxl
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文章来源:《判解研究》2012年第1辑(总第59辑),第91页-104页。

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