萧瀚:论官僚社会的宪政转型

选择字号:   本文共阅读 4527 次 更新时间:2012-09-24 14:56:13

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萧瀚 (进入专栏)  

  

  作者按:本文应香港《二十一世纪》杂志之约而写,发在该刊今年8月号,现发表于此。

  

  宪政观念在1990年代再度成为改革话语热词之后,宪政转型也成为学界相应的热议对象。但是,在讨论宪政转型的现实性之前,必须对中国社会有一个基本的政治学判断。换言之,中国的政治转型,为什么要在宪政问题上下大力,甚至要将主要精力集中于宪政,而不是民主、法治、公民社会等任何其他议题?这当然并不是说民主、法治或公民社会不重要,而是说,宪政为何比它们更重要?厘清这个问题,是讨论中国宪政转型的基础,更是对宪政转型的可能性予以展望的关键。

  

  一、官僚社会的源流与现实

  

  无论东西方历史,任何一国的宪政转型都与其转型前的社会密切相关,有些国家的宪政转型成功率甚至完全取决于此前社会的状况。英国、美国、法国、俄罗斯、日本,以及当代的北非、中东,都有自己特殊的异于他国的本国国情,不了解其历史,不了解其国情,就无法理解其宪政转型的进路。在宪政转型的前夜,中国具有什么样的特殊国情?

  金观涛、刘青峰两先生曾对1950年代以来的中国社会有过一个精彩的政治社会学概括:

  共产党的官僚机构比国民党大十倍,比传统一体化结构大一百倍。……到80年代初中国拥有4000万党员、2500万国家干部,这是历史上闻所未闻的官僚机构庞然大物。随着国家官僚网达到社会底层,近代以来不断萎缩的民间社会终于消失,50年代中国社会组织达到彻底的官僚化。 [1]

  金、刘所指出的官僚组织的规模,现已达致更高的水平。根据官方数据,不包括事业单位编制,截至2010年,中国公务员人数已达705万人。 [2]但这样的算法低估了官僚组织的规模,因为一则在事业编制占主导的教育、医疗、文化等公共部门并未实行市场化,其工作人员的收入依然有很大一部分由国家财政来支付,二则事业编制的各部门由于其在各自社会领域的垄断地位,依然具有高度的行政化色彩。因此,程度极高的官僚社会依然是当代中国社会的基本特性。

  这一官僚社会固然是1949年之后中国共产党建立与发展出来的,但它有着更为源远流长的历史传统。或者说,当代中国之所以会产生庞大的官僚社会,首先是因为有悠远的官僚政治历史传统。

  远溯国史,可以看到,至迟从秦开始,中国就建立了官僚政治的传统。商鞅的《商君书》将官僚政治的统治基调与基本方法讲得十分清楚,而这些统治手段在直到今天为止的政治与社会生活中都有不同程度的存在。

  三千年历史中的中国政治,一个显著特征是王权或皇权的逐渐增强。随着贵族制崩溃,西周以来形成的家产制政治历经千年逐渐被改造成以科考为依托的"皇权-士大夫"官僚政治。1911年中华民国成立之后,百年中国饱经沧桑,家产制虽转化成党产制,但官僚政治部分不但几无改观,甚至固若金汤、变本加厉。目前中国问题,主要表现为官民对立,涉及一切领域,究其根本,在于党产官僚政治下,"铁打的权力,流水的官"造成的流动但连续的权有制抢劫、无所限制的寡头化伪公权,在侵犯人权方面长驱直入、无所掩蔽,制造无数人间悲剧。

  无论古今,中国官僚政治的基础是"普天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣";前者解决钱袋问题,后者解决脑袋问题。古代的王是家族,现代的王是高度组织化的社会群体,目前是中共。中国官僚政治的两大支柱,一是土地权有制 [3],古代是王权或皇权家产制下的权有制,当代则是打着公有制旗号的党产下的权有制;二是权力本位下的等级制。掌控了土地这一最重要的生产资料之后,官僚集团就掌握了整个国家的经济命脉,权力本位的等级制观念则是服务于此的意识形态。在权力不受限制的地方,绝对不存在公有制,只有权有制。因一切涉"公"利益,都需要委托一批人代为管理,管理权如果无法置于公共所有人的最低限监控中,就必然导致腐败,因为管理者不会认为自己贪贿的利益是属于任何人的。然而,公共管理的监督成本很高,需要大众理性、持续地投入精力,同时,公共管理的成本与公共部门的规模成正相关系。"公共利益"的范围越大,制度设计越复杂,管理成本相应越高,管理难度越大,腐败可能性就越大,所需公共所有人投入的精力也越大。发达的公民社会,会以自治形式将专制社会好大喜功的庞大公共管理化整为零,使管理成本降低,难度减少,腐败也相应减少。而官僚社会则恰恰相反,监管成本奇高,而贪贿成本则极低--就是作为最后一道防线,不是独立而是效忠于党派的司法体系也不可能公平地解决贪贿问题。

  朱元璋和毛泽东都曾想根治官僚政治的这个痼疾,但他们的目的都不是为了分权,而是更极端的集权,结果民不聊生、官不聊生,官民均不聊生,且导致官僚政治反弹后使得原有的痼疾更加强固。官僚制只能改造,无法取消--任何社会都需要官僚制,改造的方式不是疾风暴雨的重锤,而是改变其基础。因此,土地权有制向土地私有制的改革,以及结束权力的暴力来源、结束其等级制组织形式以及结束其所依赖的大一统意识形态,是终结官僚政治与官僚社会的核心命题。

  "若无必要,勿增实体",这是中世纪经院哲学家英国奥卡姆(William Ockham)的逻辑学法则,哲学史上称之为"奥卡姆剃刀" (Occam's Razor)。在我看来,套用奥卡姆的名言,"若无必要,勿增公共,"这或许应该成为政治学、法学、经济学、管理学等制度领域的"奥卡姆剃刀"。这是大社会小政府的人性基础。政府与社会、个人都存在着权力与自由此消彼长的关系,公权增加,社会权、私权必受挤压,善治国家必然是私权和社会权发达,公权则由上述两者将其限定在必要限度内。任何国家都存在官僚制,是社会必需,唯有在公权力被垄断私化之地,才会配以效忠特定党派并具有自身非职业的私利益的官僚制,从而产生以侵犯人权为基本特征的官僚政治。

  中国官僚政治的悠久传统与极权主义有着天然的亲缘关系,因为它们都是以官僚机构为其核心的运行枢纽。古老的官僚政治配以现代科技,便是天然的极权主义--从而成就官僚社会。虽然自1970年代末以来,中国实行了部分经济领域的半松绑性改革,但与真正的结束官僚政治--官僚社会所需要的改革--还距离十万八千里。官僚集团在国人政治、经济、文化等所有人类生活最重要领域的决定性垄断地位,没有过任何根本性松动,甚至连松动的端倪也没有出现过。

  

  二.官僚社会的症状

  

  正常社会有正常社会的基本特征,病态社会也有病态症状,官僚社会自然亦有其基本症状,这些症状涵纳了政治、经济、文化等所有领域,但集中于政治领域。从政治社会学的角度看,官僚社会应该是与公民社会相对的概念,因此,其症状也该是与公民社会相比较而言--当然,都是在韦伯(Max Weber)"观念类型"(ideal types)意义上的比较。

  (一)流动性等级制

  官僚社会的基本特征是无处不在的等级制,其基本等级则是官僚阶层与被官僚阶层统治与管制的奴民阶层。官僚阶层内部也划分为无数等级,所谓"官大一级压死人"就是官僚等级制最到位的概括;同时,被奴役的奴民阶层也在自己本阶层内模仿官僚阶层确立等级。这种等级制毒瘤不但弥散于所有领域--包括学校、医院、报社等任何部门,甚至连家庭也会形成严重等级特色的人际相处,父权制是其基本特征。不但官僚阶层奴役奴民阶层,就是奴民阶层内部大量依附于官僚阶层的奴民,也会利用这一依附关系创造有利于自己的等级制压迫关系。这种压迫关系根据其依附对象官僚的级别,甚至会常常延伸到官僚阶层内部,对级别不够高的官僚形成逆向压迫。由于意识形态效忠体系具有一定开放性,这种等级制具有极大的流动性特征,古代"朝为田舍郎,暮登天子堂"描述的是科举流动性等级制,而共产党体制下的流动性等级制则改科举为入党,作为基本的等级制门槛。

  (二)资源的流动性垄断以及财富积累的抢劫性与分赃性

  所谓流动性垄断,包含三层意思,一是流动性,指垄断者作为具体的个人,具有流动性,这是官僚职位的变迁所带来的;二是集团性垄断,此处垄断的根本含义是指相对封闭的集团性垄断,当代中国则是由共产党官僚集团所垄断;三是垄断领域的全面性,即垄断遍及所有领域,政治、经济、文化、意识形态等所有领域的资源,都在官僚集团手中掌控,民间能够分享的利益极其有限,而能通过市场公平交易分享的则更少。垄断导致了财富的积累方式,具有浓重的抢劫特性,以及依附抢劫、参与抢劫的分赃特性。

  由于中共官僚集团的流动性垄断资源,导致了政治上独裁,经济上抢劫,文化上专制。只是出于有利于抢劫而一定程度上放开的市场,一方面只是从垄断中分一个小小的口子,另一方面替垄断作掩护,化明抢为暗夺,利用暴力政治的垄断地位收获市场的主要份额,进行寡头式分赃,因此并不具有真正的市场经济性质。这就是秦晖先生所谓"化私为公--化公为私"的各种利益与财富的掠夺过程。 [4]

  (三)私权无保障

  由于中共官僚集团的垄断地位,尤其是其依托于暴力基础的政治经济文化垄断,使得立法行政司法通通笼罩于党权之下,因此,无论是诚实劳动获得的合法财富,还是利用官商勾结得来的非法财富,究其本质,都不具有制度保障性。任何人的私权安全都具有侥幸性,而不具有确定性。只是从概率上看,官僚集团及其依附者获得的各种利益,无论合法非法,都更能得到制度的一般性保护,而无权无势的奴民们的利益,则难以得到一般性保护。近20年来各地极端惨烈的血拆现象,便是私权不得保障最典范的实例。

  除了直接面对伪公权的私权难以得到保障,私权难得保障的另一个特征,是私权与私权之间的相互侵害,也很难得到来自伪公权的公平司法,私权受损者无以得救济。而且从官僚集团的统治利益出发,他们更乐见私权之间的相互损害,私权之间缺乏基本的相互尊重是官僚集团统治安全的重要保障。除了官僚社会的长期存在,私权缺乏保障的一个重要原因是民间社会自身严重缺乏自由精神,从而缺乏尊重私权的常识。

  这种局面导致了未来中国民主化改革的困难,因为自由是民主之根,没有自由作为基础的民主,很难保障自由,其最大的可能性就是多数人暴政。缺乏私权观念的人群,最大的问题在于难以造就私权通过契约的自由而联合的公民社会,而公民社会是制约政府权力的主要来源。

  (四)其他症状

  其他症状都是派生于上述症状的并发症,例如,权力来源没有合法性,权力行使缺乏正当性,因此,以公共利益或任何公共之名行使的权力,都不具有公共含义的合法性。虽然政府施政在一些诸如路政、救灾、具体个案的司法等方面具有一定程度的结果正当性,但权力的总体特性是非法的,其行使的程序也是非法的。再如,由于权力并非来源于非垄断性的选举制度,没有民主政治做依托,权力本质上集中于党权,因此,立法、行政、司法的分工不具有三权分立的特性,权力并未分立,即使其本身相互之间有微弱的制衡,也只是垄断集团自身的权斗--哪怕这种权斗的结果在有利于人民时具有一定正当性,但依然不是宪政意义上的分权制衡。

  从上述三大症状中派生出来的各类社会并发症,难以一一归纳,但总体上呈现出一种全民腐败、社会道德全面沦丧的末世景象,整个社会丧失了正常健康的价值观、伦理观,因此,各种造假、损害环境、只顾私利罔顾公益的短期现象层出不穷、登峰造极。

  

  三.宪政转型的几个难题

  

  官僚社会的转型必有相应的难度,因此研究中国宪政转型的重要课题之一是如何认识其难度才能明白转型之困难及其克服之道。虽然在具体实践中未必能克服,但至少在明了需要克服的目标之后,行动更有针对性,既不至于因此气馁,也不至于盲目乐观。

  (一)自治与联邦

  中央政府能否成功地转型为宪政型政府,从长远眼光看不是最重要的。倒是以县级为基本单位的民主自治政治是否能成功,才是中国宪政转型的关键。大陆这样地域辽阔之地,不走联邦制道路,善治的可能性等于零,因为这是政治治理与经济财政双重问题所决定的。美国学者奥茨(Wallace E. Oates)在其《财政联邦主义》(Fiscal Federalism)一书中,通过对集权政府和分权政府以及联邦政府的财政研究后,得出结论,联邦政府的财政管理是最合理的。 [5]其政治经济学路径的研究结论,与200多年前麦迪逊(James Madison)、汉密尔顿(Alexander Hamilton)等美国国父们所著《联邦党人文集》中的政治学路径的研究结论,异曲同工。联邦是以地方自治为基础的多中心联合,(点击此处阅读下一页)

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