童之伟 秦前红:司法体制改革需要走向司法独立

选择字号:   本文共阅读 1395 次 更新时间:2012-09-16 09:16:20

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  司法体制改革需要走向司法独立(之一)

  

  

  主持人:首先请二位老师阐述一下各自的观点。

  

  中国必须有独立的司法

  

  童之伟:很荣幸应邀与秦前红教授一起谈司法体制改革。我先陈述一下自己在这个方面的主要观点。我给自己的谈话拟的标题是《中国必须有独立的司法》,这个标题直接反映我今天接受访谈的核心论点。

  

  我考虑很久,结论是,司法独立可以成为我国政治体制改革的突破口。现在有些人似乎不大爱听司法独立这个词,其实司法独立一点不可怕。我们讲的司法独立或者审判独立,就是中国现行宪法规定的法院独立行使审判权,是法院独立行使审判权的一种通俗、简明的表述,至少在我这里是如此。还要说一句,独立是相对的,不是绝对的,读者千万不要用将之推到绝对和极端的办法来将司法独立“归谬”——那不是说理,而是胡搅蛮缠。

  

  中国宪法规定了司法独立的内容,只是有关内容往往没有很好落到实处。1954年宪法规定:“人民法院独立行使审判权,只服从法律。”这个规定应当说非常好。我们现行宪法在这个问题上也明确规定:“人民法院独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”社会发展进化的经验表明,独立的司法是公正解决法律纠纷的最好选择。如果没有独立的司法,中国一些带根本性的问题将没有办法解决。我们现在有许多纠纷没完没了地扯,各行政区域权力过分集中于个人的弊病也始终没能制度化地解决,社会冲突的地火有逐渐加剧之势,重要原因之一就是我国缺乏有权威有公信力的司法。

  

  为什么司法没有权威和公信力?根本的原因在于法院地位太低,一不能真正做到依法律规定独立行使审判权,二不能保证自己的裁判有最终的效力。在前一方面,能干预法官行使审判权的机构和人员太多。在后一方面,我国实行两审终审制,但实际上二审判了往往还可申请再审,再审裁判之后还有信访!被信访机构往往事实上可推翻已生效甚至已经执行完毕的裁判文书。

  

  缺乏有权威和有公信力的司法,不可能实现国家和社会的长治久安。用什么办法赋予司法以权威和公信力呢?世界各国普遍的经验是赋予法官以依法律规定独立行使职权的切实制度保障。这不是什么理论问题,而是人类进行社会治理的普遍经验,也是我国宪法和相关法律实际上已经记载下来的主流共识。

  

  现行宪法第126条规定:“人民法院独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人所干涉。”宪法这样规定,是为了保障司法的独立性,但这一规定在文字上有明显漏洞。从逻辑上看,似乎法院行使审判权,除行政机关、社会团体和个人”这三种主体不能干涉,其他都能干涉。据说,1982年宪法在做这个制度安排的时候,当时主要是考虑要给两种行为留下空间:第一给党的领导留下空间,第二给人大监督留下空间。但实际上领导和监督都不是干涉,所以,当时应该规定法院独立行使审判权,不受任何干涉。

  

  不过,按照我国宪法确认的国家一切权力属于人民原则和法治原则,宪法第126条尽管有些逻辑疏漏,但仍然应该被解释为法院行使审判权不受任何干涉,因为,没有宪法的具体授权,任何组织和个人均无权干涉法院行使审判权的行为。而且,“干涉”本身是一个包含否定意味的贬义词,不论能根据宪法哪条规定,都不能得出宪法既然没有排除某种主体对法院独立行使职权的干涉,就等于授权其干涉的结论。

  

  不过,从宪法第126条的实施情况看,三十多年来我国法院行使职权的独立性确实严重缺乏保障。中共十一届三中全会在这个问题上有所反思,也明示要改变司法机关和人员不能忠于法律、忠于事实真相的状况。其后,这方面的情形一度有所好转。再后来,情况原本应该进一步改善,但实际情况却不是这样。现在有些地方的司法,基本上成了政治强权的婢女,法院居中独立裁判的功能严重丧失,司法的权威和公信力要么从来没有形成,要么一度有所形成又严重流失。

  

  “司法独立”主要有三重含义。

  

  “司法独立”首先指法院和法官对外部力量独立,即法院审理案件形成判决只服从法律,不接受外部力量的指使或干预。在这个层面,司法独立要求法院、法官的审判活动独立于其他国家机关,包括独立于法院所由产生的国家机关。在这方面,我国1982年宪法删去了此前的宪法关于法院向人大及其常委会报告工作的规定,之所以这样做,就是为了保障其行使职权的独立性。但有关组织法没有随之做修改。我多次撰文证明,法院、检察院向人大报告工作的所有法律条款都是违宪的,应该废止。按现行宪法,法院、检察院不应向人大报告工作。这一点很清楚。不过,尽管如此,我说了还是没人理。但没人理我也要说,因为现行宪法确实删除了原宪法在这方面的规定,删除的原因也有记录。另外,法院行使职权独立于地方党委、党委书记、政法委书记,那更是理所当然的事情。

  

  司法独立的第二重含义,是具体案件的承审法官相对独立于法院其他组成人员。司法独立需要确保法院其他组成人员,尤其是院长或首席法官,不能左右每个承审法官对具体案件的裁判。所以,保障司法独立的宪法条款应该规定为“法官独立审判,只服从法律”。 1936年、1977年苏联宪法就是这样规定的,而当年苏联宪法的规定移植的是1919年德国魏玛宪法的相应条款。

  

  需要说明的是,全世界法治国家的司法都是法官独立审判,不是法院独立审判。法院是一个集体,它在我国首先是由审委会代表的,其次是由院长代表的,院长下面还有副院长、庭长,所以,“法院独立行使审判权”的规定本身,最多只能保证法院对外部独立,不可能保证办案法官和合议庭对审委会、院长、副院长等独立。我国制定1954年宪法时之所以首次规定“法院独立审判”,而不是像当时苏联宪法那样规定为“法官独立审判”,完全是因为当时中国缺乏足够合格法官而采取的一种过渡性规定。

  

  关于这一点,已故著名宪法学家肖蔚云教授在最高法院2003年举行的一次座谈会上,当着原最高法院肖扬院长和好几个副院长、宪法教授的面,回顾过他所了解的情况。他说,当年人大委员长刘少奇在某次会议上回应为什么不学苏联用“法官独立审判”而用“法院独立审判”时,所列举的理由是我国还缺乏合格法官,并表示以后条件成熟时会改为“法官独立审判”。以上情况我在从前发表的文章中做过陈述。法学界对法院内部的关系有个说法,叫做“审者不判,判者不审”。这是法院内部办案法官不独立,审判体制行政化的一个比较集中的写照。还有所谓敏感的案子、重要一点的案子,合议庭判决还要分管副院长签字等现象,都是法院内部法官不能独立行使审判权的表现。

  

  司法独立的第三重意义,是审级独立,即上级法院不得左右下级法院的裁判。其实,我国宪法的规定在这方面是比较接近其他法治国家的,按照我国宪法,上下级法院之间是监督与被监督关系,不是领导与被领导关系,上级法院不应干预下级法院依照法律的规定裁判案件。但可惜我国有些相关领导工作人员的宪法、法律素质不够,在实践中把国家上下级审判机关之间的监督与被监督关系逐步扭曲成了国家行政机关之间的领导与被领导关系,使地方各级法院的审级独立受到了近乎毁灭性的破坏。以致最高法院、高级法院动辄向下发文件、发指令,或由政法委领导人、法院院长出面发表讲话,向各级法院和法官提各种要求。其后果之一,是中国各级法院在很大程度上已不再是依照法律规定独立行使审判权,而是按照内部文件、指示、指令、领导讲话和甚至暗示行使审判权。

  

  最近贵阳小河法院审判"黎庆洪案",最高法院居然派人盯在当地这个基层法院“督战”。如此这般,最高法院派去的法官的意见当然代表最高法院的意见。这样以来,那个基层法院判决的实际效力,就与最高院判决相等了,此后的上述申诉都没了意义。如此这般,国家司法的审级制度就被摧毁了。最近几年司法系统内离谱操作的事很多,让人难以理解,宪法、法律规定的司法体制在不少地方被严重搅乱。

  

  关于司法独立,现在谈得比较多的是法院和其他国家机关的关系,以及与地方党委的关系。这都比较复杂。比如说与行政机关的关系,宪法让法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关干涉,但行政机关事实上管着法院的人事编制,管着它的财务预算的编制,这实际上是给行政机关干预司法提供了一种客观条件。

  

  不过,司法独立要处理好的最大问题,还是法院与地方党委尤其是党委书记、其政法委书记的关系问题。比如党委负责人,尤其是党委的政法委书记,他们往往具体操纵个案办理、先定后审,让法院审理形同演戏走过场。在政法委书记与公安厅局长两职合一的情况下,办理重要刑事往往是警方主导法院的审理结果。在有些地方,如果地方党委书记特别缺乏法治意识,他们甚至可以和尚打伞,无法无天,让法院近乎完全按照他们的意志或指示办案,谈不上依照法律规定独立行使审判权。这是我们的现状。这样的现状造成的后果之一,是司法没有公信力没有权威。

  

  像我国这样国民严重地不信任司法的情况,恐怕在世界上是十分罕见的。这样的状况暗藏着对社会稳定的威胁。社会没有一个中立的、有威信的仲裁机构,各种纠纷就很难最终得到解决,如果是涉及面广泛的重大纠纷,没有有公信力、有权威的司法在冲突双方或各方居中裁判,冲突可能会失控甚至造成社会动荡。搞社会治理,我们不能过于迷信暴力压制,也不可过于依赖行政方法。在搞社会治理方面。尤其是在建设有公信力和权威的司法体系方面,我们应该大胆向欧美等法治国家学习,没必要动辄批判否定别人的成功经验对我国的借鉴价值。

  

  关于法院独立审判,现在人们谈得较多的是法院与地方党委及其政法委的关系,以及法院与人大及其常委会的关系。这两对关系中最难处理的是法院与执政党的关系,可简称党法关系,这对关系理顺了,其它关系也就容易理顺了。

  

  处理好党法关系的基础,是在现行宪法的框架下正确理解党的领导。执政党在我们国家生活中要起领导作用,这要肯定,实行司法独立不否定党的领导。实际上,理顺党法关系涉及的关键问题只有两个。

  

  第一:看国家最高政治决策层怎样理解党的领导。党的领导首先和主要地体现在宪法、法律的规定中,还是首先和主要体现在党的各级组织及其负责人的意志中?这个问题必须明确回答。执政党已经领导全国人大及其常委会把自己的各种重要主张都写进了宪法和法律,这就在法律生活领域实现了其政治领导。因此,法院严格适用法律就是落实党的领导。另外,各级法院组成人员都是执政党推荐给相关人大选举或循宪法规定的路径推荐给人大常委会任命的,这就实现了党对司法的组织领导。党的这些领导方式已成政治制度,不是谁想否定就否定得了的。

  

  我国现在各地一些做法,似乎是让地方党委来自主决定解决纠纷是否依照法律规定办还是按他们的意愿办。因为,不少地方的党委领导人,往往是当他们感到法律的规定与自己的意愿不合时,就让法院把法律的相关规定丢在一边,按他们个人的意愿办事!这哪里是党的领导,分明是让地方党委的有关负责人握有随时按自己意愿否定党的领导(即否定记载在法律中的党的主张)的权力!所以,地方党委或其下政法委领导人干预司法个案办理,是典型的人治。

  

  还必须看到,地方对司法个案的干预,几乎从来不是开党委会或常委会讨论决定的,几乎都是其负责人个人或其下属的政法委决定的,这在形式上就连地方党委的领导都算不上,更谈不上党的领导。

  

  第二,党怎样领导司法?司法所要实施的法律本身是党的领导的产物,这就是我们常说的“党领导人民制定法律”。所以,不管法官是不是中共党员,有没有党派背景,只要他们严格依照法律规定行使审判权,就是在落实党的政治领导。甚至我们完全可以说,如果他们不是中共党员而又能够严格依照法律规定行使审判权,从形式上看更加公允无偏私,因而更有利于实现党的政治领导。另外,由于司法的居中裁判性质,包括在国家机关与公民个人间居中裁判的性质,审判权与立法、行政权在性质上有明显差别。所以,执政党对司法的领导方式,应当明显不同于对立法、行政的领导方式。到底怎样改善党对司法的领导,我们以后再探讨。但无论如何,像现在有些地方那样,地方党委的书记个人或地方党委下属的政法委插手个案办理的做法,肯定是严重损害执政党对法律生活的领导的,因而也是违背其执政利益或领导利益的。

  

  落实司法独立与改善党的领导是联系在一起的。胡锦涛总书记去年11月谈到改善党的领导,前不久在中央省部级干部培训班上又强调要改善党的领导。我觉得中国共产党在司法的领导方式上有必要改弦更张,(点击此处阅读下一页)

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