周其仁:“先国有化、再市场化”的由来

选择字号:   本文共阅读 312 次 更新时间:2012-09-13 09:51:24

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周其仁 (进入专栏)  

  

  政府与土地结下不解之缘,且为“土地城市化”装上强大的发动机。这一套究竟是从哪里来的?本文要告诉读者,这其实是原本叫作计划经济的体制,对一连串开放机会所带来冲击的反应。那时应该没有什么“顶层设计”,也没有深谋远虑,仿佛不经意之间,就生成了一套独特的土地制度。

  上文提到,中国打开国门搞开放之际,土地作为基本生产要素,还受到高度严格的计划管制。那时的宪法准则是,凡涉及土地,任何组织或个人既不得“侵占”,也不得“买卖、出租或以其他形式非法转让”。是滴水不漏的体制,自家人好办,谁用地找政府划拨就好了,但外资要进来,不好让人家“悬空”办厂吧。

  冲击引出的问题,终于提到了决策层面。据《瞭望东方周刊》记者葛江涛、周丽和罗敏的报道,1986年时任吉林省委副书记的王先进被调入京,出任国家土地管理局首任局长。这位王老去年已是八十多岁的高龄,回顾以往,讲到了一些关键情况:

  ——“1987年2月,国务院组织召开外资领导小组会议,我作为领导小组成员参加会议。时任国务院副总理谷牧在会上传达了国务院主要领导同志的意见,提出能不能转让一部分城市土地,吸收一些外资,加快城市建设。”

  ——“我当时表示赞同并提出三条意见:第一,转让的是土地使用权,不是所有权;第二,转让土地要有一定年期,不是无限期的,到时无偿收回;第三,要按不同年期收取一定的租金。只要把握这三条原则,搞土地转让就不会有问题。当时会议决定,由国家土地管理局和国务院法制办组织试点。”

  ——“后来经过一系列准备,我们在1987年11月向国务院提交了试点报告。1987年12月,深圳市按照国务院批转的文件精神,首次公开拍卖一幅面积8588平方米的地块,使用权为50年,这就是新中国历史上土地拍卖的第一槌。”

  这是“中国方式(Chineseway)”了。事情是外资引起的,首先问题要足够大,才能穿越行政层级,直达“有权拍板”之“天庭”。问题不大,或大了也反映不上去,那就万事皆休,什么也不要谈了,这是一。问题提出后,还要有敢负责的领导人,先拿出个倾向性的意见(“能不能转让一部分城市土地,吸收一些外资,加快城市建设”)。如果谁也没个态度,或只讲几句不痛不痒的套话,那“问题”就永远是问题了,这是二。然后还要走一走集体决策的程序,因为问题复杂,牵一发而动全身,要到跨部门会上(这里是“国务院外资领导小组”)过一过,看看有没有解不开的“死结”,这是三。没有,再责成有关机构“组织试点”,看“想法”能不能成为可操作的经验,这就是四了。

  王老的回忆,讲的就是上述四部曲。问题自下而上,先有一、二、三,还要自上而下,那就是四,“由国家土地管理局和国务院法制办组织试点”。其实还没完。当时试点选了深圳,几个月后的1987年12月1日,那里就拍出了天下第一槌。个中故事应该也不少,但报道没有说,希望还有其他消息来源的公开披露。

  最近几个月和一些同事同学在深圳调查土地问题,倒是知道,如果当年深圳的第一幅土地的拍卖,可算成土地变革的第五部曲,那至少还有第六部,即1987年12月29日广东省人大常委会通过的《深圳经济特区土地管理条例》,其中有一条说,“特区国有土地实行有偿使用和有偿转让制度”。

  然后才是第七部曲,在深圳先行先试的基础上,1988年全国人大通过了对宪法第10条的修正案:“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地,土地的使用权可以依照法律的规定转让。”

  后两部曲,绝对少不得。须知深圳开拍土地的时候,内部人士或许知道,那是国家土地局和法制办根据“国务院外资领导小组”的决定,选点试验。但是在外人看来,宪法、土地管理法、甚至刑法,白纸黑字俱在,一切土地都不得转让,你广东、深圳一个地方政府,怎么就敢冒天下之大不韪,公然组织土地拍卖呢?

  所以要赶快跟上:拍卖在先,仅28天后就出地方法规;几个月之后,全国人大常委会在“土地”后面加了“使用权”三个字,就从“不得转让”改为“可以依照法律的规定转让”。

  在1988年的中国,其实并没有允许土地转让的全国性法律的存在。非要“依照法律”,也就只有上引广东人大作出的那份规定。这差不多就是上位法从下位法里找根据了,究竟说得通还是说不通,要听法学家的意见。我是门外汉的看法,以为说得通,因为把行得通的事情再写通、说通,比较顺理成章。反过来,说得头头是道、写得清清楚楚的,未必行得通。

  当然全国人大的宪法修正案本身就是地位最高之法。“可以依照法律的规定转让”,可不可以就是依照本宪法修正案呢?好像也没有什么不可以的,就是套来套去,很拗口就是了。实际上,1988年宪法修正案最重要的作用,是在一个多少年禁止土地转让的国度,为转向“土地可转让”的新体制争取了时间。又过了两年,国务院于1990年才颁布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。从此,“土地使用权可转让”才算有法可依。

  从广东人大的地方法规到宪法修正案,还有一个细节值得一提。上文都引过了的,广东的法条里讲允许转让的,是“特区国有土地”。到了全国人大常委会,把“特区”的限制词去掉了,把“国有”的限制词也去掉了。于是,可以依法转让的,就成了很一般化的“土地的使用权”。

  看客须知,中华人民共和国的土地,从所有权分就是两种:国有土地和集体土地。后者是农村、农民的土地,从当年土地改革的成果里来的。后来互助组、合作社、人民公社,一路升级就成了农民集体所有的土地。那么,1988年的宪修案说“土地使用权可转让”,是不是说国有土地的使用权可以转让,农民集体土地的使用权也可以转让呢?

  字面含义应该如此。这也埋下了另一粒制度变迁的种子,我们要再过十数年,才有机会从成都等地的城乡统筹改革试验中看其发芽成长。1988年宪修案写的是“土地转让权”,但实际上还是限于“国有土地”,并没有把集体土地包容进来。

  玄机就在“依照法律的规定”。也讲过的,对1988年的宪法修正案来说,当时唯一可依之法,就是广东人大上年年底通过的规定,那里写明,唯“特区国有土地”才得以转让。1990年国务院出台的土地出让、转让条例,同样写得明明白白,允许合法转让的,也非“城镇国有土地”莫属。这一前一后的可依之法,都规定唯有国有土地才可合法转让,宪法修正案写得再一般化,集体土地还是不见容“可转让”。

  咬文嚼字之间,一部新的发动机被装进了我国的土地制度。“转让”何意?市场交易也。土地可交易,资源就资产化、资产就资本化——预期的土地未来收益就可以成为当下融资的根据。日后很久,人们才知道,这是威力多么强大的一部发动机。当时只不过设立了一项前置条件,唯国有土地才可合法入市场,而国有土地的唯一代理人,就是政府。

  由此,政府充当了土地市场化的第一推动。新时代从此拉开帷幕,土地资源的配置,越来越服从“先国有化、再市场化”的强力逻辑。

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文章来源:经济观察网

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