江必新:中国行政审判:十年的创新、前进和发展

选择字号:   本文共阅读 217 次 更新时间:2012-09-08 09:34:16

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江必新  

  

  十年来,全国各级法院坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,坚持“三个至上”工作指导思想,忠实履行宪法和法律赋予的职责,积极开展各类行政案件的审判工作和非诉行政执行案件的审查执行工作,各项工作取得新的进展,有力保护了公民、法人和其他组织的合法权益,推动了依法行政,极大促进了社会主义法治国家建设进程。可以说,十年来中国行政审判经历了一个不断创新、不断前进、不断发展的历程。这些发展主要是:

  ——强化行政审判职能,维护人民群众合法权益。2002年至2011年,全国法院受理一审行政案件1048761件,审结1052409件,结案率为100.34%。受理数量较前十年(1992年至2001年)增长50.72%。行政审判领域不断拓宽。行政案件类型日趋多样化,已受理的行政案件几乎涉及所有行政管理领域,新类型案件不断增多。人民法院通过行政审判活动,依法保护自然人、法人或者其他组织的人身权利、财产权利和其他社会权利,增强了人民群众的权利意识和法治观念。行政案件收案数从2002年的80728件,增加到2011年的136353件,增长68.90%。为了解决行政案件有案不收、有诉不理的问题,畅通行政诉讼救济渠道,2009年11月9日,最高人民法院下发了《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》,对于依法保护当事人的起诉权利,切实解决行政诉讼“告状难”的问题有着积极的推动作用。

  ——纠正行政违法行为,监督行政机关依法行政。人民法院通过司法审查,对于行政主体的行政不作为,依法判决其履行法定职责;对于违法或者显失公正的行政行为判决撤销、变更或者重新作出行政行为。2002年至2011年,全国法院裁判的这类行政案件180174件,占全部行政案件的17.12%;同时,依法维持具体行政行为162463件,占全部行政案件的15.44%,对于防止权力滥用,促进依法行政发挥了重要作用。许多行政机关通过行政诉讼吸取经验教训,采取有效措施,弥补工作不足,完善规章制度,提升了执法水平,增强了依法行政意识。最高人民法院在全国法院部署开展的行政审判白皮书活动,受到了社会各界的广泛关注和欢迎。一些地方党委领导积极评价和支持行政审判工作,行政审判工作呈现健康发展的良好态势。

  ——强调实质化解纠纷,促进行政审判案结事了。近年来,最高人民法院针对行政案件申诉上访率高、原告服判息诉率低的问题,着力实现对相对人权益的实质性有效救济,着力构建行政审判长效机制,促进了行政审判工作的良性发展。特别是狠抓了长效机制建设,建立了相对诉权保护机制、案件质量提升机制、行政纠纷实质化解机制、公正透明的审理机制、裁判标准统一机制、绩效考评和责任追究机制、司法环境改善机制、非诉案件审查机制、行政裁判实现机制和申诉立案审查处理和终结机制等十个机制,为行政审判进一步发展提供了良好的制度保障。

  ——推进行政诉讼管辖改革,着力破除地方非法干预。行政诉讼法施行以来,行政审判工作在各个方面虽然取得了积极的进步,但一些地方由于司法环境不理想,包括被告在内的行政机关的不当干预时有发生,使人民法院特别是基层法院难以独立公正行使审判职能,严重影响了司法的权威性和公信力。近年来,浙江台州等地的法院对行政案件管辖制度改革进行了积极探索,在指定管辖、异地审理和提级管辖方面积累了不少有益经验,取得了较好的法律效果和社会效果。最高人民法院在总结行政审判实践经验的基础上,制定了《关于行政案件管辖若干问题的规定》。通过加大指定管辖、异地审理的力度,防止和排除地方非法干预,为人民法院依法独立公正审理行政案件提供制度保障。此外,为了规范行政案件的管辖,最高人民法院还制定了《关于海事行政案件管辖问题的通知》和《关于对与证券交易所监管职能相关的诉讼案件管辖与受理问题的规定》等司法文件,进一步丰富和完善了行政诉讼管辖制度。

  ——运用协调、和解手段,实现两个效果的统一。现行行政诉讼法规定人民法院审理行政案件不适用调解,但行政诉讼法规定:“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前,原告申请撤诉的,或者被告改变其所作的具体行政行为,原告同意并申请撤诉的,是否准许,由人民法院裁定。”这就为人民法院通过协调方式妥善解决行政案件预留了制度空间。人民法院经审查认为被诉具体行政行为违法或者明显不当,可以根据案件的具体情况,建议被告改变其所作的具体行政行为,原告同意后可以申请撤诉。据此,最高人民法院制定了《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》,这一司法解释对于促进行政诉讼当事人和解,妥善化解行政争议具有重要作用和意义。目前,随着该项制度在全国范围内推广实行,已经产生了积极的影响。十年来,一审行政案件原告主动撤诉的有352723件,被告改变行政行为后原告撤诉的有35566件,占一审结案的36.90%。

  ——全面确立证据规则,不断完善行政诉讼证据制度。为了确保司法公正,最高人民法院推行了以公开审判为中心,以强化庭审功能、强化当事人举证责任、强化合议庭职权为内容的审判方式改革。同时也为了解决行政诉讼法证据规定过于原则、证据采信缺乏透明度等问题,最高人民法院制定了《关于行政诉讼证据若干问题的规定》,较为全面地确立了行政诉讼举证、调取证据、质证和认证的规则。此外,最高人民法院还制定了《关于审理证券行政处罚案件证据若干问题的座谈会纪要》,对特定行政案件的收集和采信作了规范。

  ——完成中央司改项目,进行行政诉讼简易程序试点。行政诉讼简易程序改革项目是中央部署的深化司法体制和工作机制改革的一项重要内容,被中央确定为深化司法体制和工作机制改革的60项任务之一。我国刑事诉讼法和民事诉讼法均规定了简易程序,唯独行政诉讼法仅规定了普通程序,在审判主体方面也只规定了合议制一种形式,不利于审判程序的繁简分流和审判效率的提高。2010年11月17日,最高人民法院下发了《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》,该司法文件对简易程序的适用范围、审判形式、程序等问题作了规定,对保障和方便当事人依法行使诉讼权利,减轻当事人诉讼负担,保证人民法院公正、及时审理行政案件,已经发挥了积极的推动作用。特别是,行政诉讼简易程序“快收、快审、快判、快结”的特点,提高了行政诉讼效率,节约了司法资源,使审判资源配置更加科学合理,形成“多办案、快办案、办好案”的良性循环。例如,上海市黄浦区法院适用简易程序审理的行政案件平均审理天数仅为23.8天,最快的一个案件从立案到判决仅12天,比同期行政案件平均审理天数减少8.9天,提速近30%。

  ——适应司法实践需要,适时制定专项司法解释。行政许可法颁布后,如何适用行政许可法来审理大量的行政许可案件,实践中争议较大,理解和做法也不尽一致,为了规范该类行政案件的审理,最高人民法院制定了《关于审理行政许可案件若干问题的规定》;物权法颁布之后,有关房屋登记的行政案件数量一直呈现增长的态势,近年来房屋登记案件增幅超过了200%,对于房屋登记案件的审理,各地做法不同,亟须进行统一规范,为了规范房屋登记行政案件的审理,最高人民法院于2010年11月18日发布了《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》;《政府信息公开条例》对于加快政府职能转变,推进我国民主法治进程具有深远的意义,条例颁布后有相当数量的涉及政府信息公开的行政案件已经起诉到法院,一些地方在办理此类案件过程中,在案件受理、审理、适用法律及政策把握等方面遇到一些问题,需要予以明确。为准确适用法律,妥善审理好此类案件,保护公民、法人或者其他组织的合法权益,最高人民法院制定了《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》。此外,为了规范涉及农村集体土地行政案件的审理,最高人民法院制定了《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》;为了进一步规范公司登记行政案件的审理,维护正常的市场主体秩序,保护公司、股东以及利害关系人的合法权益,最高人民法院于2012年3月7日下发了《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》。面对社会利益格局日益多元化和复杂化,行政争议增多、特别是群体性行政案件激增的态势,为了依法妥善处理好群体性行政案件,最高人民法院下发了《关于妥善处理群体性案件的通知》;为了妥善处理好涉及民生的行政案件,最高人民法院于2008年3月25日下发了《关于充分发挥行政审判职能作用为保障和改善民生提供有力司法保障的通知》;为了规范雨雪冰冻灾害、地震等自然灾害行政案件的期限问题、行政处罚、行政强制措施、工伤认定、行政征用、发放救济款物以及减免税费、救助、抚恤、安置等类行政案件的处理,最高人民法院于2008年4月29日制定了《关于审理与低温雨雪冰冻灾害有关的行政案件若干问题座谈会纪要》;为了妥善处理金融危机冲击下的行政争议,最高人民法院于2009年6月26日下发了《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》;为了妥善处理土地征收、房屋拆迁强制执行中出现的严重事件,最高人民法院于2011年5月6日下发《关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》;2012年4月10日,最高人民法院下发《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》,对案件管辖、审查方式标准和强制执行方式等重要问题作了规范。

  ——制定适用法律规范规则,维护国家法制统一和尊严。行政审判涉及的法律规范层级和门类较多,立法法实施后有关法律适用规则亦发生了很大变化,在法律适用中经常遇到如何识别法律依据、解决法律规范冲突等疑难问题。为了准确适用法律规范,确保行政案件的公正审理,维护国家法制的统一和尊严,促进依法行政,最高人民法院于2004年5月18日下发了《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》。该司法文件对行政案件的审判依据、法律规范冲突的适用规则、新旧法律规范的适用规则、法律规范具体应用解释等问题作了明确,对于确保法律适用的确定性、统一性和连续性起到了有效的规范作用。

  ——推行绩效管理制度,提高行政审判质量和效率。为了提高行政审判的质量和效率,最高人民法院决定在全国范围内建立行政审判绩效评价机制。2008年8月18日,最高人民法院行政审判庭印发《行政审判工作绩效评估办法》,这一司法文件对于保证和提高行政审判工作的质量与效率,起到了积极的作用。最高人民法院还通过召开全国法院行政审判绩效考评经验交流视频会等方式,进一步强化了对行政审判绩效的管理。

  ——发挥司法能动作用,不断改进行政审判工作。为了切实加强对行政审判工作重要性的认识,大力加强行政审判法官队伍建设,积极开展行政审判制度创新,努力营造良好的行政审判司法环境,最高人民法院于2004年3月17日下发了《关于进一步加强行政审判工作的通知》。为了落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》及第五次全国行政审判工作会议精神,最高人民法院于2007年4月24日制定了《关于加强和改进行政审判工作的意见》,对加强和改进行政审判工作作了全面部署。

  ——加强对下监督指导,推进强化基层基础建设。为了贯彻王胜俊院长关于“在加强基层建设上要倾注更多的精力”的指示精神,最高人民法院就行政审判基层基础工作作了部署,特别是在继续坚持“一把手工程”、加大诉权保护力度、努力降低行政案件申诉率、致力于行政纠纷实质性解决和建立行政审判联系点法院等方面作了突出强调,对于搞好行政审判基层基础工作起到了积极的推动作用。这项工作受到了基层人民法院的广泛支持和好评,先期进行的庭审程序改革项目已经取得初步成效。

  ——积极参与立法工作,促进行政诉讼制度完善。行政诉讼法实施二十余年来,对于保障人民群众合法权益,维护和监督行政机关依法行政,促进社会和谐稳定,推动民主法治进程,作出了不可磨灭的历史贡献。但是,随着社会主义市场经济体制和社会主义民主法治的发展,这部制定于计划经济时代的法律越来越不能适应当前的形势,已经成为制约人民法院行政审判工作发展的主要因素之一,亟须修改。从2003年起,最高人民法院就启动了行政诉讼法修改的调研工作。目前,行政诉讼法修改已经列入本届人大一类立法项目。根据王胜俊院长的批示精神,最高人民法院成立了行政诉讼法修改研究小组。研究小组与全国人大法工委通力合作,协调配合,已经进行了十余次的联合调研,并就十余个问题取得了基本共识和重要成果,对于下一步行政诉讼法的修改奠定了良好基础。

  也应当看到,当前行政审判工作还存在一些问题和薄弱环节:由于行政审判体制等方面的原因,行政案件“立案难”的问题仍没有从根本上解决;一些法院不敢严格依法行使司法监督权;行政案件上诉率、申诉率仍在高位运行等。这些问题表明,当前行政审判面临严重的体制性和制度性障碍,必须采取有效措施尽快加以解决。今后一个时期,人民法院要积极推动以相对集中管辖权为主要内容的行政案件管辖制度改革的试点工作;积极参与行政诉讼法的修改,力求通过立法改革现行行政审判体制;继续加大对相对人诉权和公权利的保护力度,切实有效解决行政案件“告状难”、“审理难”、“胜诉难”、“执行难”的问题。

  

  江必新,最高人民法院副院长。

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文章来源:《人民法院报》2012年9月5日理论周刊

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