马岭:《共同纲领》的纲领性和宪法性

选择字号:   本文共阅读 990 次 更新时间:2012-08-28 11:14:23

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  内容摘要:《共同纲领》在“序言”中规定了“一般纲领”(新中国的性质和政治基础),“总纲”和其它五章规定了“具体纲领”(军事、经济、国防、外交等制度),其中有大量政策性内容,对后来的几部宪法有重要影响。《共同纲领》的宪法性体现在宣告新政权的合法性、规定权利义务、构建国家政权体制三方面。纲领与宪法的不同点在于,纲领是政党或国家的纲领,而宪法只是国家的法;纲领和宪法都有政策性,但宪法还有法律性;二者都有目标性,但前者通常是意识形态的,类似工作安排,后者是为保障人权而建立国家政体;前者是“群体”的共同目标,后者是保障“个人”自由选择目标;前者重在规范义务和责任,但规范的对象和手段具有模糊性,后者重在授权、分权、限权,其对象和手段相对具体和明确。

  

  关键词 共同纲领; 纲领; 宪法; 政策; 政权模式

  

  “共同纲领既然称做‘纲领’,那么具有纲领性乃是毋庸赘言的了。”[1]同时《共同纲领》在新中国建国初期又起着临时宪法的作用,[2]因此《共同纲领》既有纲领性,又有宪法性,“带有宪法和纲领的双重性质”。[3]那么,其纲领性表现在哪些方面,其宪法性又是如何体现的?是纲领性为主还是宪法性为主或二者平分秋色?纲领和宪法的区别又是什么呢?

  

  一、《共同纲领》的纲领性

  

  根据《新华词典》的解释,“纲领”有两层含义,其一,“通常指政治纲领。即国家、政党或集团根据自身利益制定的最根本的政治目标或行动方针。”其二,纲领“泛指某方面带根本性的指导原则。”[4]从总体上看,《共同纲领》应取第一种含义,它是新中国的政治纲领,是国家“最根本的政治目标或行动方针”。

  1、《共同纲领》包括“一般纲领”和“具体纲领”。《共同纲领》由序言和7章60条组成,除第二章规定的“政权机关”外,其余6章基本都是纲领性条款。在最初的《新民主主义的共同纲领》(草案初稿)中,除序言外,分“一般纲领”和“具体纲领”两大部分。“一般纲领”中的规定包括:“参加政治协商会议的各单位,要以‘奉行新民主主义,反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义’作为中国现阶段‘共同遵守、长期合作的政治基础’,‘我们统一战线的纲领是新民主主义’;‘新民主主义的政权制度,是民主集中制的人民代表大会制度’,‘在整个新民主主义制度期间,既不是一个阶级专政,也不是一党独占政府,而应是各民主党派及人民团体在一个共同承认的新民主主义的纲领之下从事工作的联合政府’。”“具体纲领部分,又分‘解放全中国’、‘政治法律’、‘财政经济’、‘文化教育’、‘国防’、‘外交侨务’ 六个方面,共列45条。”“后来决定将一般纲领部分放到序言中,纲领中只写具体纲领一部分。”[5]因此后来的《共同纲领》由“序言”对“一般纲领”作出规定,如新中国的性质:“中国人民由被压迫的地位变成为新社会新国家的主人,而以人民民主专政的共和国代替那封建买办法西斯专政的国民党反动统治。中国人民民主专政是中国工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级及其他爱国民主分子的人民民主统一战线的政权,而以工农联盟为基础,以工人阶级为领导。由中国共产党、各民主党派、各人民团体、各地区、人民解放军、各少数民族、国外华侨及其他爱国民主分子的代表们所组成的中国人民政治协商会议,就是人民民主统一战线的组织形式。”序言还规定了新中国的政治基础:“中国人民政治协商会议一致同意以新民主主义即人民民主主义为中华人民共和国建国的政治基础”,以新民主主义而非社会主义作为新中国的政治基础,[6]这是建国初期的政治纲领,是当时国家“最根本的政治目标或行动方针”。[7]

  在《共同纲领》的“总纲”和其它五章中规定了“具体纲领”。“具体纲领”相对于“一般纲领”来说具有相对具体性、明确性等特点。如“总纲”第2条规定:“中华人民共和国中央人民政府必须负责将人民解放进行到底,解放中国全部领土,完成统一中国的事业。”这是眼前的军事及政治目标;第3条规定了经济目标,第10条对国防、第11条对外交方面分别做了规定。而其后的第三章“军事制度”、第四章“经济政策”、第五章“文化教育政策”、第六章“民族政策”、第七章“外交政策”均为政策性规定,是“总纲”的进一步细化。[8]

  从结构上看,《共同纲领》第一章的“总纲”与后面五章的政策性规定之间有一种对应关系,如“总纲”中的第3条规定:“中华人民共和国必须取消帝国主义国家在中国的一切特权,没收官僚资本归人民的国家所有,有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制,保护国家的公共财产和合作社的财产,保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的经济利益及其私有财产,发展新民主义的人民经济,稳步地变农业国为工业国。”这与后面第四章的“经济政策”是对应的,“总纲”第3条是经济方面的纲领性规定,第四章“经济政策”(第26-40条)是经济方面的具体规定。同样,“总纲”第9条规定:“中华人民共和国境内各民族,均有平等的权利和义务。”这是民族关系的纲领性规定,其后的第六章“民族政策”(第50-53条)则是落实这一纲领性规定的政策规范(也包括相关制度,如第51条规定的民族区域自治制度)。“总纲”第10条规定:“中华人民共和国的武装力量,即人民解放军、人民公安部队和人民警察,是属于人民的武力。其任务为保卫中国的独立和领土主权的完整,保卫中国人民的革命成果和一切合法权益。中华人民共和国中央人民政府应努力巩固和加强人民武装力量,使其能够有效的执行自己的任务。”这是军事方面的纲领性规定,其后的第三章“军事制度”(第20-25条)是军事方面的具体规定。“总纲”第11条规定:“中华人民共和国联合世界上一切爱好和平、自由的国家和人民。首先是联合苏联、各人民民主国家和各被压迫民族,站在国际和平民主阵营方面,共同反对帝国主义侵略,以保障世界的持久和平。”这是国家外交方面的纲领性规定,其后的第七章“外交政策”(第54-60条)是实现这一纲领的具体政策性规定。[9]

  《共同纲领》名为“纲领”,却拥有大量政策性内容(在七章中有四章以“政策”命名),说明制定者认为纲领和政策在某种意义上是可以互换的。这涉及到《新华词典》对“纲领” 的第二种解释,即纲领“泛指某方面带根本性的指导原则。”[10]从《共同纲领》的五章政策性规定(军事制度、经济政策、文化教育政策、民族政策、外交政策)来看,它具有这种“指导原则”的特征。纲领具有的原则性与政策非常相似,[11]如在草案初稿中的“具体纲领”在后来的《共同纲领》中大都变成了“政策”。一般来说,纲领更为宏观,具有根本性,方向性,而政策是相对微观的,带有具体性,指导性。但实际上纲领也有宏观和微观之分,政策也有根本政策和具体政策之别,因此有时候纲领就是根本性政策,政策就是具体纲领。如《共同纲领》“总纲”第9条规定:“中华人民共和国境内各民族,均有平等的权利和义务。”这可以说是民族关系的纲领性规定,同时也可以说它是民族关系的基本政策;又如第四章“经济政策”中的第26条规定:“中华人民共和国经济建设的根本方针,是以公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流的政策,达到发展生产、繁荣经济的目的。”这一经济政策规定也带有纲领性。[12]大体说来,纲领“大”一些,政策“小”一些,但二者之间并没有绝对清晰的界限,它们都具有原则性、指引性等特点。《共同纲领》用“序言”规定国家的一般纲领(国家的性质和总目标),用“总纲”规定国家各方面的纲领(国家在军事、经济、民族、外交等各方面的目标和任务),用其后各章规定更具体的纲领(国家在军事、文化、民族、外交等各方面的具体政策),呈现出层层细化的格局。在这一格局中,“序言”几乎起着“定性”的旗帜性作用,这使我们们多少理解了1982年宪法为什么要将四项基本原则放在序言中,为什么历次修宪要对序言部分一改再改,它或许说明在中国宪法中“序言”的地位比其他国家宪法的序言具有更重要的地位,甚至在整部宪法中起着“纲举目张”的作用。[13]

  2、《共同纲领》的纲领性对后来宪法的影响。有学者认为,我国长期以来实行的是“政策治国”,政策具有果断性、灵活性、执行效应快、适应党的领导方法和革命斗争的需要等特点。“政策治理的实质是一种人治。……它是建立在少数领导人的决策,集中统一的指挥,严格的上下级关系的基础上的。”[14]依笔者之见,我们政策治国的源头应该是《共同纲领》。[15]后来的四部宪法虽然不再叫纲领而是叫宪法,但在宪法中仍然保留了许多政策性条款,这主要表现在总纲和公民权利一章中。

  其一,后来的四部宪法都设置了“总纲”。总纲即总的纲领,因此这部分内容当然是纲领性规定,这些规定有些直接源自《共同纲领》。如1982年宪法“总纲”中第24条第2款规定:“国家提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德,在人民中进行爱国主义、集体主义和国际主义、共产主义的教育,进行辩证唯物主义和历史唯物主义的教育,反对资本主义的、封建主义的和其他的腐朽思想。”这一规定就明显来自《共同纲领》第五章“文化教育政策”中第42条的规定:“提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱护公共财物为中华人民共和国全体国民的公德。”又如《共同纲领》第18条规定:“中华人民共和国的一切国家机关,必须厉行廉洁的、朴素的、为人民服务的革命工作作风,严惩贪污,禁止浪费,反对脱离人民群众的官僚主义作风。”1954年宪法第17条、第18条分别规定:“一切国家机关必须依靠人民群众,经常保持同群众的密切联系,倾听群众的意见,接受群众的监督。”“一切国家机关工作人员必须效忠人民民主制度,服从宪法和法律,努力为人民服务。”这其中的承接关系也十分明显。宪法的总纲部分规定纲领性条文本无可厚非,但应规定多少、以及应规定哪些纲领性条文,则是我们一直没有完全解决好的问题。

  其二,后来的四部宪法所规定的公民权利一章中也有不少政策性条款。我国四部宪法中的权利条款有些内容直接源自《共同纲领》,如宪法中的权利规范有的来自《共同纲领》中规定的权利规范(如选举权、言论、集会、结社、通讯、人身自由等);有的则来自《共同纲领》中的政策规范,产生了一些权利和政策相结合的条文,如《共同纲领》中的教育“政策”在后来的1954年宪法中变成了“权利”,《共同纲领》第41条规定:“中华人民共和国的文化教育为新民主主义的,即民族的、科学的、大众的文化教育。人民政府的文化教育工作,应以提高人民文化水平、培养国家建设人才、肃清封建的、买办的、法西斯主义的思想、发展为人民服务的思想为主要任务。”这是政策条款;1954年宪法第94条规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利。”这是权利条款;但该条同时又规定:“国家设立并且逐步扩大各种学校和其他文化教育机关,以保证公民享受这种权利。”“国家特别关怀青年的体力和智力的发展。”这是政策性规定,由此第94条的整个条文呈现出权利规范与政策规范相结合的特点。[16]有的是将《共同纲领》中的政策性规定放在后来的宪法权利章节中,但其本质仍然是政策,如《共同纲领》第25条规定:“革命烈士和革命军人的家属,其生活困难者应受国家和社会的优待。参加革命战争的残废军人和退伍军人,应由人民政府给以适当安置,使能谋生立业。”这是政策;1982年宪法在“公民的基本权利和义务”一章中规定:“国家和社会保障残废军人的生活,抚恤烈士家属,优待军人家属”(第45条第2款),这还是政策,即使放在权利一章中,以权利命名,其本质也仍然是政策。[17]

  相形之下,在后来的四部宪法中的国家权力部分,其政策性规定相对较少,因为这部分内容主要与《共同纲领》中的“政权机关”一章对接,而“政权机关”是《共同纲领》中较之其他各章最具宪法规范形式的条文,其中典型的政策性条文只有一条。[18]有学者认为《共同纲领》主要由“建国方略”和“人民政府的组成”两部分构成,[19]笔者认为其中“建国方略”属于纲领性规定,“人民政府的组成”属于国家权力的体制性(而不是纲领性或政策性)规定。

  总的来看,《共同纲领》的纲领性、政策性对后来宪法的影响是深远的,它们在一定程度上冲淡了宪法的法律性,规范性,使我们的宪法看上去总是令人觉得形似宪法,神似纲领。而1949年为什么不可以直接制定宪法而一定要以纲领作为过渡,(点击此处阅读下一页)

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