我国农村自1980年代初期实施以家庭为单位的承包经营制后，碰到的一个重要问题便是农户承包集体所有的土地林地进行确权。

所谓土地林地确权，是指土地所有权、土地使用权和他项权利的确认、确定，简称确权。确权的实质是依照法律、政策的规定确定某一范围内的土地（或称一宗地）的所有权、使用权的隶属关系和他项权利的内容。每宗地（耕地，林地，宅基地，建设用地，水面，山地等）的权属要经过登记申请、地籍调查、核属审核、登记注册、颁发证书等登记程序，才能得到最后的确认和确定。

遗憾的是，根据我们长期在农村的调查发现，基层政府官员较为普遍的对土地林地确权表现为不太积极，多数处于消极应付状态。在此我们的一个证据是，从新中国建立时的土改，到1980年代初期推行家庭承包经营，再到第二轮家庭承包，后到集体林权改革，按道理讲，按法律讲，每一次都要求在土地林地确权的基础上分田地到户，都应该是权属明晰、没有争议的土地林地。但是直到今天，仍然有为数不少的地方存在着土地林地确权的问题，以至于2010年中央1号文件更明确提出“加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，工作经费纳入财政预算。力争用三年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织”。为贯彻中央1号文件的要求，2011年5月6日国土资源部、财政部、农业部联合发出的《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，承认“受当时条件的限制，农村集体土地确权登记发证工作总体滞后，有的地区登记发证率还很低，已颁证的农村集体土地所有权大部分只确权登记到行政村农民集体一级，没有确认到每一个具有所有权的农民集体，这与中央的要求和农村经济社会发展的现实需求不相适应。” 国土资源部地籍管理司有关负责人接受记者专访时也承认：“地方党委政府、基层国土资源部门和广大农民对农村土地确权登记发证工作的积极性不高。”

一、基层政府及其官员对土地林地确权消极应付的表现

一是没有做到“应确尽确”。所谓“应确尽确”，根据成都的经验，指的是只要是农村集体土地及集体土地上的构（建）筑物，除违法违规占用的土地和建设的构（建）筑物外，都应进行确权、登记、颁证，保证不留“死角”。而实际确权时有的地方颁发的《集体建设用地使用权证》，发现上面关于土地的信息并不十分精准、详尽，证号、地号、所有权人、使用权人、地块图斑、四至、面积以及对应的耕保基金标准、数额等台账信息，没有做到应有尽有。特别是承包使用权人使用的土地的四至界线不准确，有的仅是目测结论，没有实地丈量；有的依据的是多年前的现状，后来因洪水灾害冲毁而没有修改订正。此外，农户宅基地与房产普遍没有确权，农民以后要处理这个产权，包括今后一旦政策允许出让、抵押等，将缺乏一个主要依据；特别是农民没宅基地和房屋产权证，将影响房屋顺利增值，也不利于解决很多农民家里空置的宅基地。

二是没有确实权、颁铁证。不少地方集体建设用地没有坚持以宗地为管理基本单元，出现了擅自分割宗地开发建设，或不按照规划批准的原始设计擅自将建筑物分割成若干单位出售产权的现象，由此产生不少纠纷；一些地方没有坚持所有权确权到组，农村集体土地所有权证没有确认到具有所有权的农民集体经济组织的；有的地方使用权虽然确权到了户，但是没有调查核实土地权属单位的权属要素，即土地的权属性质、权属界线（包括界址点和界址线)、权源证明文件、面积、位置、用途及地上建筑物权属状况等；不少地方没有坚持集体建设用地使用权采用1∶500大比例尺地籍测量，没有坚持数据建库及图属一致，面积没有搞准、权属没有搞实。

三是相邻权的确权不规范。涉及村庄内外的道路、沟渠等带有集体性质的相邻权，多数没有经村民广泛深入讨论，在量化、分摊到每一户时没有确认他人使用的权利。

四是多数没有确立地下资源权。地下资源权包括陶瓷、制砖等特殊用土、沙石、矿藏等，多数地方并没有确权，为以后的利用争执留下了隐患。

五是没有以第三方评估的“群众满意”为最高标准。确权的目的是保护农民产权，最终让“群众满意”，这就要以“群众满意”为最高标准。许多地方政府及其官员对于自己的工作都说“获得了群众拥护”、“群众很满意”。这种“王婆卖瓜，自卖自夸”实际很可疑，很不可信。对此的解决之道，就是通过建立第三方调查评估机制，进行满意度测评，完善纠纷调处机制，化解矛盾问题，做到让群众满意。遗憾的是，许多地方没有以第三方评估的“群众满意”为最高标准。

六是没有广泛宣传土地林地确权的用途。不少地方只把土地林地权证发给农民，没有广泛宣传土地林地确权的用途。许多农民只是把权证放在家里，压在箱子底完事，不明白这些证都能干啥用，怎样用，不清楚这些证实实在在的好处。

基层政府及其官员对土地林地确权消极应付的后果，表现在确权前存在的“产权边界不清、权属不明、矛盾错综复杂、历史遗留问题众多”的问题不但没有得到有效解决，反而滋生、隐藏新的矛盾，造成群众不满意。

二、深层次的经济原因

那么，具有确认土地林地所有权和使用权的权力主体的乡级或县级以上人民政府及其官员，为什么对于土地林地确权不积极，而处于消极应付呢？

一是土地林地确权没有列入县乡基层政府的中心工作的盘子。在多年来我国全能政府的体制下，乡级或县级以上人民政府及其官员是什么都要管，许多时候没有他们时“地球就不转”了。但是，乡级或县级人民政府及其官员由于受到人员、时间、精力的限制，也不是什么都要管、什么都能管的，他们当然也会分个轻重缓急，分个主要矛盾次要矛盾的。大凡那些上级抓的紧、抓的狠、抓住不放的，又有硬指标的，往往会下大力去抓，否则也就只能消极应付了。此外，在一个乡或一个县的人民政府及其官员面前的主要工作，改革开放以来变成了经济总量的发展，GDP的增长，土地林地确权并不能促使GDP增长，因而只能摆在次要位置。

二是乡级或县级以上人民政府及其官员误认为土地林地确权的好处不多不大。乡级或县级以上人民政府及其官员在权衡和确定自己工作的重点时，往往要考虑自己从中得到什么好处。一般来说，对于自己好处又多又大的，往往引起他们高度重视，能够以主要精力来抓。例如，我国目前仍然保留烤烟特产税，在云南省的烤烟种植区里的县乡政府不但可以征收烤烟特产税，而且还会得到烟草公司的其它扶持，因此就特别重视，当成了每年最重要的工作。我曾经在云南省的许多种植烤烟的乡级政府亲眼看到，每逢收购烤烟的8月、9月、10月，乡级政府官员的中心工作、压倒一切的工作、几乎每个官员都要参与的工作，就是分工包村监督村民向烟草公司缴烤烟，严格防止村民把烤烟卖给外地的公司。而相对于有经济好处的其它工作，则没有那么重视了，特别是不但没有好处、而且要倒贴人力、物力和财力的土地林地流转确权登记，也就不可能以主要精力来抓了。特别是土地林地确权是一个非常繁琐的工作，乡级或县级以上人民政府及其官员平时其它工作很多，没有时间下到村庄去专门从事这项出力不讨好的工作。

三是多数县乡政府及其官员误认为农村土地林地早已确权过了，没有纳入他们的视线。我国土地的权属变动，自建国起先后经历过1950年代初期的土地改革（没收地主富农的土地分给贫下中农）、1956年的高级社（土地无偿入社）、1980年代初期土地均分到户（15年不变）、1990年代中期土地第二轮承包到户（30年不变）、1998年赋予农民长期而又稳定的土地承包使用权，几乎每一次都涉及确权。林地确权与土地差不多，但林地的权属变动相对较多一些。由于多次变动，使包括县乡政府官员在内的许多人误认为权属已经明确，不需要确认了。

四是为数不少的县乡政府及其官员仍然抱住农村土地林地公有不需确权的陈旧意识观点。最典型的，当数云南巧家官员那句“土地是党给的，不能由农民掌握”的名言。据《瞭望东方周刊》2012年5月25日发表刘伊曼文章披露，巧家县城乡规划与建设局规划所长杨力宏对征地拆迁政策的宽松度持保留意见，向记者表示：“土地本来应该是公有的嘛，应该是人人都有一份，为啥现在掌握在农民手头？并且他这个土地是共产党拿给他的，不是像旧社会那样一点点积累下来的。”按照巧家官员“土地是党给的，不能由农民掌握”的观点，既然土地是“党”的，也就没有必要“确权”了。因此，在这样的官员心目中，农村土地林地不能确权给农民。

三、下决心解决土地林地确权问题的若干建议

一是进一步明确农村土地林地确权的重大意义。通过农村集体土地所有权和使用权确权登记发证，以‘还权赋能’、‘农民自主’为核心，建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度，有效解决农村土地权属纠纷，化解农村社会矛盾，依法确认农民土地权利，强化农民特别是全社会的土地物权意识，不但有助于在城镇化、工业化和农业现代化推进过程中，切实维护农民权益，而且在有利于社会稳定的同时，可以大大减少基层政府及其官员的工作量，减少减轻其工作压力。

二是从只确集体所有权到确立农户使用权、流转权。国土资源部2011年5月16日发出的《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，仅仅从明晰集体土地财产权，加快推进农村集体土地确权登记发证工作，作出部署，这当然很重要，但是农户的土地林地使用权问题也不少，建议一起确立。实际上，农村集体土地林地所有权的确立，解决村与村、这个集体与那个集体的权利边界问题，相对工作量不大，而且简单。而农户与农户之间的土地林地的承包经营权的边界问题十分复杂，剪不断、理还乱。正如成都确权时基层干部所感叹的“不确权，风平浪静。一确权，矛盾、纠纷全浮出水面了。”因此，建议各地政府在根据国土资源部通知确立集体所有权的同时，把农户使用权、流转权一并重新确立，不要再留下后患。

三是充分发挥村民自治组织的作用。做好农村土地林地确权登记工作有两条截然不同的途径：一是主要依靠基层政府官员和技术人员来做，当地当事农民只是参与一下；二是主要依靠农村自治组织来做，当地政府及其官员进行指导、帮助与协助。我们赞同第二种途径。理由是农民完全由能力做好这件有关他们切身利益的大事。因此，要充分发挥农村基层组织在登记申报、土地确权、纠纷调处等工作中的重要作用，调动广大农民群众参与的积极性。

四是规范已有成果。目前全国各地土地林地所有权和使用权的确权登记发证工作进展不一，凡是进展快的地方，结合全国土地登记规范化和土地权属争议调处工作，建议来一次认真地检查；凡是农村集体土地所有权证没有确认到具有所有权的农民集体经济组织的，凡是使用权没有确认到农户的，流转使用权没有确认到受让人的，应当尽快确认，不留空白；已经登记发证的宗地缺失档案资料以及不规范的，尽快补正完善；已经登记的宗地测量精度不够的，及时进行修补测；对于发现登记错误的，及时予以更正。

五是确权后一并纳入信息化管理。把农村集体土地林地所有权和使用权确权登记发证同地籍信息化建设结合起来，在应用现代信息技术加快确权登记发证的同时，一并将地籍档案数字化，实现确权登记发证成果的信息化管理。建议国土资源部会同国家农业部、国家林业局尽快建立全国土地登记信息动态监管查询系统，逐步实现土地登记资料网上实时更新，动态管理，建立共享机制，做到所有人一上网就可以查到集体土地林地所有权和使用权、流转权的所有信息，全面提高集体土地林地所有权和使用权、流转权的管理水平，大幅度提高社会化服务程度。

六是切实保障经费。针对中西部县乡基层政府财政困难的实际，建议中央财政拨出专款，用于土地林地确权登记的工作经费。鉴于前几年有的地方农村土地林地改革时工作经费缺口至今仍未补上的实际，建议中央财政一并补足。要明白，土地林地确权登记工作是当前乃至今后最大的维稳，拨出经费是非常值得的。中西部非贫困地区县乡政府要按照中央要求，统筹安排，将农村集体土地确权登记发证有关工作经费足额纳入财政预算，保障工作开展。

[本文原载《改革内参》2012年第29期（非密级）]

作者单位：云南省社会科学院