聂日明:解决财政危机出路何在?

选择字号:   本文共阅读 137 次 更新时间:2012-08-24 17:10:28

进入专题: 财政危机  

聂日明  

    

  2012年下半年中国经济衰退的趋势已经成定局,二季度GDP同比增长仅有7.6%,低于一季度的8.1%,是全球金融危机以来最低增速。8月中旬的数据显示,7月份工业增加值同比增长9.2%,低于6月份的9.5%,为2009年5月以来的最低增速。

  经济衰退的威力还未彰显,中国财政部门已经感受到财政减收的压力。七月末财政部召开的年中会中,财政部长谢旭人明确指出,“事实就是很严峻,有些省市已的确面临完不成预算(收入)的问题”,“狠抓增收节支成为财政部门下半年的要务”、“大力支持税务、海关部门依法加强税收征管,应收尽收”。各级政府部门加大征税、收费、罚款力度的新闻不绝如缕。沈阳市更以运动式罚款为创收手段,致使全市出现大面积商户关门避检。此举在社会舆论的指责下停止以后,交警开始出动,起早贪黑贴罚单,广东、湖北等地也多有此举。

  经济衰退时期,企业营收下跌、利润睛转阴,此时加大征税力度,对企业来说无疑是雪上加霜,宏观上也会强化经济衰退。为此,财税两部门“一把手”谢旭人和肖捷从6月份开始,就多次强调不得收“过头税”,同时防止出现虚增非税收入等情况。希望以此遏制各级财税部门为完成预算收入指标过度征税的冲动。但这又是一个两难,如果真的遏制住这种冲动的话,各级政府很有可能会陷入财政危机。

  “完成预算收入”乍听起来很有道理,是财政部认真执行年度预算的行为,但细究起来却很荒唐。居民与企业是依法纳税,应缴尽缴,数额多寡取决于经济形势的好坏。经济形势不好,税收自然下滑。此时要完成所谓的“预算”收入,就只能提高实际税负或预征税款,也就是所谓的“过头税”。

  然而,遍寻税收法定的国家,鲜见预算收入的提法,财税收入源自依法征缴,新开税种、强制收费必经议会审批,因此只能预测财政收入,而无法事先计划征缴规模、增幅。尤其在中国“以收定支”的财政体制下,能征来多少税直接决定着政府部门能花多少钱。对于财政部来说,完成财政收入甚至超收就显得尤为重要。

  重收不重支的工作思路,产生了许多令人震惊的现象。由于近几年财政超收规模巨大,财政部不得不在年中就开始要求各政府部门突击花钱,2011年11、12两月的财政待支规模就达到惊人的3.5万亿元!混乱的支出局面,也赋予了财政部门巨大的权力,让谁花钱?给多少?什么时候给?以什么方式给?都成为财政部门谋利的方式。如此权力,其它政府部门自是噤若寒蝉,生怕经费被卡,这也是在涉及资金与预算方面,鲜能听到其它政府部门异议声音的原因。政府部门尚且如此,更不用说企业了。六月中旬,广东财政厅副厅长危金峰案发,正是祸起补贴企业的专项资金,财政官员和企业合作,利用拨款权力,腾挪资金获利。

  更恶劣的是,对财政部门的过度赋权的结果之一,就是使得各级政府的财政状况直接影响整体的宏观税负。在中国,以流转税、从价税为主的税制结构中,税收总额对物价水平、经济周期高度敏感,也呈现周期性波动。在以收定支的财政原则下,财政收入飞速增长意味着支出规模随之扩张。但危机随之而来,在财政收入增速放缓甚至负增长时,支出规模并不会相应调整。这时财税部门将不得不以支定收,加大征缴力度或者收费、罚款,或以调控或节能为名新增税种,这是近期开征房产税、环境税的主要背景。

  增长周期的“以收定支”与衰退周期的“以支定收”交替爬行,是近二十年公务员不断扩容和宏观税负不断升高的首要原因。为何?因为中国从来都没有“以收定支”和“以支定收”,没有外部约束的财政纪律,收入支出的确立原则双双被击穿,收支成为一盘棋,都是财政部在自说自话。在这种情况下,沈阳公权力部门以罚款为名,公然抢钱也就不难理解。

  “公共选择理论之父”布坎南曾指出,“如果对收入的用途没有约束,收入就变得等同于政府决策者的私人收入。”事实上,在经济总量排名靠前的绝大多数国家,决定财政收入与支出规模都不是财政部的职责,而是议会的权力,即立法机关。税收由议会立法,纳税人依法纳税;预算权(一般意义上,预算只是预算支出)也归立法机关,政府及财政部根据经法定程序产生的预算安排财政支出。

  而且两者之间有着严格的逻辑关系,即支出决定收入,所谓的“预算收入”(征税)及其增减,由议会决定,往往取决于政府要花多少钱?那议会如何决定政府要花多少钱?这取决于纳税人要求政府做什么事情?即政府事权的界定。可以说,整个财税体制的核心就是对政府事权的界定。这也是为什么征税权和预算权要同时归立法机关的原因。也正是因为立法机关通过界定政府的事权,约束住了政府攫取纳税人财富之手,测算预算支出的规模,据此增减税种,以支定收,这就是现代预算国家的概念。

  从这个视角来看,当前的财政危机正是全能而不受约束的财政体制的结果,不斩断财政部贯穿从收入到支出的全能之手,财政超收与财政危机仍将交替进行,并且随着经济周期的波动越来越大。这是当下的社会舆情与政府公信力所无法承受的。

  因此,要化解财政危机,不能简单的提高税负,而需要从通盘的财政体制改革入手,厘清财政收入与支出的决定机制,以界定政府事权为核心,理顺政府与纳税人的关系。只是如此,即使提高税负,也是纳税人对政府扩大事权的要求。

  既然征税由法律决定,支出由议会批准,那财政部的职责为何?除了执行预算和国库管理以外,管理财政收入与支出的差额部分——财政盈余和赤字——就是财政部的职能。财政部根据中长期预算规划,根据宏观经济周期,进行筹资活动——用盈余冲销赤字或者发行公债、扩大赤字,充当的是国家财务总监(CFO)的职责,切切实实的是长周期宏观调控的主力军。然而,时至今日,现收收付、基数管理等还是中国财政部的主要管理手段,离国际上已成主流的权责发生制、责任政府等管理思路还很遥远。如何转变职能,从收税官转型为国家财务总监,是中国财政部未来面临的重大挑战。

  

  (注:本文为《陆家嘴评论》2012年8月号社论,《陆家嘴评论》为上海金融与法律研究院下属的连续性报告,主编聂日明。本文编辑刘波。)

    进入专题: 财政危机  

本文责编:jiangxl
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 经济学 > 经济时评
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/56714.html
文章来源:FT中文网

1 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2018 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网