袁绪程:加快治理结构改革 建设现代大学制度

选择字号:   本文共阅读 1582 次 更新时间:2012-08-21 21:01:07

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袁绪程 (进入专栏)  

  这是美国通行的模式。但在中国,由于这个类似董事会的委员会的权力是由大学党委承担的,流行的表达式为“党委领导下的校长负责制”,这就使中国的大学法人治理结构出现了逻辑问题。如果大学依然是行政的附属物,比如像前苏联,大学的决策权也不是学校党委履行,而是由上级政府部门履行,实行的不是党委领导下的校长负责制,而是上级部门领导下的校长负责制。由于中国大学实行党委领导下的校长负责制,这就造成了在管理上的二元,党政“两张皮”的矛盾和摩擦。如果在计划经济体制下,大学是行政的附属物,实行党委领导下的校长负责制尚可,但在依法治国的今天,大学组织权力已经法人化了,这就悖理了。因为党委是政治组织,不是教学组织,它逐级向上级党组织负责,而不是向学校“共同体”成员或利益相关人负责。它无法承担民事责任,人们也无从追究它的民事责任,因为党的大学组织不是“独立法人”。如果硬要党委担当法人责任,要么会出现责任不清、权限不明的管理效率低下,要么就会带来难以监督的某些党委负责人的滥权而损害党的威信。一个合理的法人治理结构,要求行使决策权和监督权的委员会如董事会及成员都能承担民事责任而受到约束。更为重要的是,由没有薪酬的社会成功人士组成董事会或理事会,利益超脱,更能有效地行使决策权,发挥对校长管理团队的监督作用。

  从政治学的角度,可将权力分为立法权、行政权、司法(审判)权。如果可以类比的话,行使决策权的大学董事会相当于议会,校长相当于总统或首相。议会的决策权涵盖创制权、预决算在内的重大事项审批权、重大人事(校长或副校长)的遴选和任免权等等。被赋予执行权的校长则拥有行政权。至于司法权则相当于监督权或裁判权,由相应的机构独享或与董事会分享。学校治理和国家治理一样,分权制衡,有序共享是他们共同的规则。

  美国大学实行的“董事会领导下的校长负责制”似乎受到美国企业治理结构的影响。因此,行使决策权的大学董事会更像企业董事会,校长则像企业CEO(总裁)。但学校董事会权限比企业董事会权限更大,它等于企业股东会的部分权力加董事会权力。

  我们认为,将大学法人权力分解为决策权、执行权和监督权的“三分法”更能概括大学的权力分配。但中国的教育界普遍采取“两分法”,将权力分割为行政权力和学术权力,并将学术权归为教授的权力,行政权归为“行政管理人员”的权力。虽然此种分类看似有道理,但却是含混不清的,容易引起误解,因为学术权力和行政权力的内涵外延及其边界是不清甚至是相互交叉的。更为重要的是,权力结构不是按事物的属性来分类,而是按权力的本身性质来分类。决策权与执行权的界限和对称性显然是非常清晰的,前者只决定行为或决定他人行为的一种权力,后者相对前者而言,是决策的执行和落实。而学术权力与行政权力则是非对称性的。比如,何谓学术权力?至少可以有以下表述:一是指从事教学和科研的个人选择权或自主权,如教授教学的自由选择权,相当于“私权”。二是指教学和科研事务的决策、执行和管理权,相当于“公共”的权力。何谓行政权?也有两层含义。一是指执行事务的权力,不论是教学事务还是非教学事务的执行管理的权力;二是指非教学科研事务本身的权力,如学校的政务、党务、公关、文秘、档案、保卫、后勤等行政性事务的执行和管理的权力。可见学术和行政权力的二分法是有问题的。因为“行政”是相对“立法”而言,其“执行”的含义也是相对决策而言,而不是相对“学术”而言。学术事务中亦有行政权力,行政事务中也有学术权力,两者并不对称。如果要区分的话,只能从设置的职务和职称上加以区别,如学术人员大致可分为“生产性”的教学科研人员;行政人员则特指从事党务、政务、后勤事务等非生产性的服务管理人员。在中国的大学,大致可以看到这两类人员或职位上的“对立”以及学术职位向行政职位的靠拢和依附。人们将之称为行政化或“行政化倾向”的重要现象。中国大学的“行政化”是众所周知的概念,不论其概念是否准确或被大家接受,它包含了如下五重含义:一是指学校的招生、教学等自主权被行政机关限制、剥夺或替代;二是指教学(科研)人员的自由教学和科研的决策权被限制和剥夺,如科研项目繁琐的行政审批、教学内容和方式的行政审批或行政性限制等等;三是指学术(科研、教学)的意识形态化或政治化倾向;四是学术(教学、科研)的管理制度的行政化和政治化,如设立行政级别,用官僚等级制代替学术制度;五是教学科研待遇向行政级别倾斜,导致学术人员追逐行政职务和级别,如讲师向科长看齐,教授向处长或司长靠拢等等。

  综上所述,重塑合理的法人结构,一方面是要“去行政化”,摆脱对行政的依附,下放学校应有的法人权力,另一方面是将学术事务和行政事务的决策权、执行权和监督权分配或赋予不同层次的机构和个人,在权力分享和制衡的基础上重新打造权力责任对称及权责到人的激励和约束机制。发挥理事会集体的决策作用;校长及其团队的行政事务和学术事务管理的执行作用;教授们通过教授会和各种专门机构,发挥学术和行政事务的决策、管理和监督链条中的参与作用;发挥职代会参与决策及监督作用;从而建立合理的法人治理结构。图示如下。

  

  二、重塑大学法人治理结构的若干注意事项

  

  重塑大学法人治理结构是一个复杂的系统工程,不可能一蹴而就。首先要从理论上弄明白,要有目标和路线图。其次是要处理好方方面面的利益关系、要有切实可行的改革方案。

  (一) 设立改革目标和路线图

  1.建立健全理事会(董事会)领导下的校长负责制

  建立理事会(董事会)领导下的校长负责制是世界潮流,符合现代大学教育管理的规律,不是个人意志所能阻挡的。它应当成为我们努力争取的目标。除各级党、政、军、公、检、法、工、青、妇等办的“干部”学院或大学继续实行党委领导下的校长负责制之外,其余各级公办的大专院校一律分期分批地转变为理事会(董事会)领导下的校长负责制。可以设立改革时间表,在若干年内如五年之内,建立健全理事会(董事会)领导下的校长负责制。

  2.建立健全理事会(董事会)制度

  **领导下的**负责只是中国式语言,领导也是负责,负责的也是领导,看相对什么而言。相对于理事会,校长是“下级”,接受理事会领导;相对校长,副校长以下都是下级,接受校长的领导。此外,还要看领导什么、负什么领导责任。理事会负的是行使“决策权”的责任,校长负的是行使“执行权”的责任。在重大决策上出了错,理事会成员是要负责任的,如被撤换;校长也是同样如此。为了切实负起“决策权”的责任,理事会在其设立、组成人员、职责、议事、审批等规则和程序上要有严格的定义和明确的规定。这些规定通常体现在“大学条例”、“大学章程”、“理事会制度”等法规法令和学校规章制度之中。理事会成员要有参与决策的时间保证,要严格按章办事,而不能空有其名,当着招牌和名誉,搞形式和过场。比如,由于理事会多数成员为校外兼职人员,每年理事会的开会时间就不能少于两月一次,此外,还要设立学术、人事、财务、审计等专门委员会,专题研究学校的重大事项,供理事会议事决策参考。

  3.建立和健全校长负责制

  校长虽是理事会当然成员,参与理事会的决策,但校长最重要的职责是负责行政事务和教学(科研)事务的管理并向理事会负责。校长是学校的行政和学术首脑,他应当是“专业、行政、教育”三合一的领导者,而不是单独的学者,应当俱备与理事会沟通的能力、行政领导能力和管理能力。校长的权力是理事会授予的,他也可以且应当将权力和责任逐级向下授与或赋予,形成一个有序有效分层的管理团队和管理制度。

  4.建立健全教职员工制度

  要从制度上明确从事教学和科研的各级教师和研究人员的职能、责任和利益;明确教研辅助人员的职能、责任和利益;明确行政和后勤事务人员的职能、责任和利益。以教学科研为中心,发挥教学科研人员的教学科研主导作用、辅助人员和行政人员的服务和辅助作用。

  5.建立健全各种决策权的分享和参与制度

  合理的法人治理结构不是单纯的管理,而是有序分级的共同治理。其方法是将决策链条拉长和分解,让不同的人和机构在不同的环节和程序上参与。比如,院长的聘任权属于校长,但校长不能“任意”聘任,必须通过一个以教授、学生和其他人士组成的遴选委员会提名,才能聘任。又如学校重大事项的决策权属于理事会,但理事会只保留表决权,将提议、提名、提案权交给学校的不同团体,如教授会和教授专门委员会、全体教职员大会、学生会等等。通过公开、透明的参与,整合各方利益和共识,使各级决策科学化和民主化。

  (二)大胆试点、有序推进

  1.制订切实可行的改革试点方案

  根据改革的目标和路线图,制订可实施可操作的改革方案。方案应包括:理事会及附属各种专门委员会、校长、副校长、教务长、秘书长、校务委员会、校行政办事机构、院、系及相应的行政和学术机构的设置和职能定位;学校各种管理制度的修订;学校教职员工以及学生团体的设立规则和程序;人事、财务、教学、考试和招生制度改革的程序、办法、保障措施和过渡时间表等等。另外,上级部门的授权和配套的改革措施亦非常重要,尤其是在现有的教育法律法规和部门规章尚未修改之前,需要各级立法机关和政府教育部门的授权等等。

  2.采取渐进的改革路子

  大学改革犹如旧城改造,要处理好新旧利益之间的关系,要有过渡办法,实行两条腿走路,老人老办法、新人新办法等等。

  当然,重塑法人治理结构最关键的问题是处理好理事会和党委会的关系。倘若党委领导下的校长负责制与理事会制度并存,那么,治理结构在逻辑上就难以自洽,且权力结构将发生混乱。如果改为理事会领导下的校长负责制,校党委则能继续发挥作用,只不过作用的方式相应发生变化。比如,党委会将从台前退居幕后,掌管终裁权和监督权。在校长的管理团队与理事会发生冲突或意见不一致时,党委行使终裁权或调停;当学生上街闹事演变为政治事件,危害国家稳定时,党委可进行干预或责成校方处理。再如,党委可继续发挥政治思想工作作用,强化监督职能,监督校方维护校园的政治、学习、生活等秩序,防止政治冲突的发生等等。总之,党委应超脱,独立于大学法人治理结构之外,而不是处于法人治理结构和治理链条之中,防止自身陷入权责纠纷之中,保留终裁权和监督权,从而真正发挥党在学校的政治领导作用。

  在党委领导下的校长负责制想理事会领导下的校长负责制的实际转变过程中,可以分阶段进行。第一阶段,比如由校党委组建理事会,党委书记任理事会主席,党委成员占3/10;校长等管理人员占1/10,教授和学生代表占3/10,余下的3/10留给政府官员和社会贤达人士。党委将教学、行政等事务的决策权移交给理事会,保留某些权力比如一定的人事审查权和提名权。第二阶段党委书记为当然理事,其他党委成员不为当然成员,而由选举或遴选产生;党委不再保留一定的人事权,将剩余的决策权交给理事会,完全独立超脱于理事会,保留最终裁判权和监督权等等。

  将党委领导下的校长负责制转变为理事会领导下的校长负责制,需要修改法律和授权,比如通过人大授权或“上级部门”特批下才能进行试点,大面积的推广必须修改有关教育法律,如修改《中华人民共和国高等教育法》中有关党委和校长的条款,确保改革在法治下进行。

  其它改革,如校长的任免程序及中层以上管理人员聘用等人事改革以及机构改革都要注意新旧衔接、新老交替,既要减少不必要的摩擦,又要防止出现真空等等。

  (三)加强党的领导和组织保障

  大学法人治理结构的再造是权、责、利的大调整,涉及各方面利益,需要加强党的领导,积极谋划,稳妥推进,防止改革失控和失范。

  1.大学的主管部门要加强领导

  要设立本省市大学改革的专门委员会,以指导、帮助和协调大学法人治理结构的改革。

  2.大学内部要设立改革领导小组

  学校党委要切实发挥领导作用,党委书记要亲自挂帅上阵,主持改革领导小组(机构)的设立,制订改革的路线图和实施方案,并负责改革方案的实施和推进工作。

  

  三、深圳的探索:四种模式

  

  深圳市我国改革的首批特区之一,是国家综合配套改革试验区,也是我国经济、社会和政治改革的前沿阵地和排头兵,教育领域的改革亦走在全国前列。近年来,深圳市大力开拓,积极探索,为高教体制改革“杀出一条血路”,大胆先行先试,其中法人治理结构的改革尤其引人注目。虽然深圳的高校法人治理改革并非独有,(点击此处阅读下一页)

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