袁绪程:加快治理结构改革 建设现代大学制度

选择字号:   本文共阅读 1502 次 更新时间:2012-08-21 21:01:07

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袁绪程 (进入专栏)  

  

  提要:中国大学教育的落后主要是治理结构的落后,当全世界的大学都完成了独立的法人治理结构的现代性建设时,中国的大学还依附于行政官僚体制,这是中国大学教育落后的主要根源。因此,教改的核心是重塑大学的法人治理结构。首先要明确和规范大学法人应有的权利、权力和责任。其次要明确治理结构的基本原则:权力分享和制衡、权责的对称和权责到人,要将学术事务和行政事务的决策权、执行权和监督权分配给不同层次的机构和个人,重新建设激励和约束机制。

  重塑治理结构,就是要将多数大学办成非营利性的社会教育组织,发挥团体(如理事会)的集体决策作用;发挥校长及其团队的行政事务和学术事务管理的执行作用;发挥教授们在学术和行政事务的决策、管理和监督链条中的参与作用;发挥职代会的监督作用。这就要健全理事会制度、校长负责制、包括教授会在内的教职员工制度,以实现各种决策权的分享和参与。重塑治理结构是一个过程,要早起步,走快步,要大胆试点、有序推进,用10到20年时间完成从行政依附型的大学向独立的现代大学转型。

  本文将深圳的高校改革归纳为“新创型、异地合作办学型、开放带动型、渐进改革型”四种模式,相信对其他地区的高校改革会有借鉴意义。

  

  改革开放30多年来,中国大学发展迅速,毛入学率已超过25%,进入大众教育阶段,但是发展的质量并没有得到相应的提高。国家耗费了大量的教育资源,无数的家长掏尽了腰包、付出了血汗钱,“生产”的是大批缺乏创造性思维和实用性思维的考试机器或“背书匠”。许多富家和权贵子弟用脚投票,远赴异国他乡就学,贫困子弟大量不愿升高中,读书无用论蔓延,报考率和招生率呈反向变化,许多高校已陷入或将陷入财政危机。

  中国高校的发展模式与中国经济发展模式一样已经走到尽头,与发达国家不断扩大差距的旧教育制度再也不能继续下去了,这已是举国共识。教育体制改革的核心问题是治理问题。正如中国的企业要从国家行政的附属物转向独立自主经营的市场企业一样,中国的大学也要从行政的依附体转为自主办学的社会组织(这里仅指非营利性大学,营利性大学不在此类,下同)。可惜中国大学的转型已整整晚了30年,正是由于中国大学转型和改革严重滞后于中国经济体制改革,中国人力资本的提升、产业的高新化才严重受阻,创新型人才和创新型国家才成为天方夜谭。如果中国经济陷入或徘徊于中等收入陷阱,教育体制的滞后难辞其咎。

  中国大学转型的核心是重建法人治理结构。只有建立和健全现代大学的法人治理结构,才能使大学剥离于行政机器而独立出来,才能有真正的自主权,才能从行政和政治式的管理走向公共的治理,才能有学术独立、教学自由、教授治校,才能涌现一大批世界一流大学,为中华民族的伟大复兴提供人才保障。下面我们从大学法人治理结构的基本原理、重塑法人治理结构所要注意的问题以及深圳的教改实践三个方面,论述如何推进法人治理结构的改革,重建现代大学制度。

  

  一、重塑大学法人治理结构

  

  (一)没有治理“结构”的大学法人

  为什么我们的大学教育如此落后、如此令人揪心?为什么我们的孩子和家长都在向往西方尤其是美国的大学?改变我们的教育及其体制的基本点在哪里?

  清末民初废除科举、设立大学以来,基本实行大学法人制度,其治理结构与西方发达国家差别不大,建国以后,大学几经折腾,始终没有挣脱行政的羁绊,而沦为国家行政的附属物,即便九十年代以来强调大学法人登记,也始终没有实行真正的法人治理结构。这就是全部问题的核心所在,也是中国大学缺乏自主权的根源。难怪有人讥讽,中国只有一所大学,中国的大学都是教育部的分校,都是党校的分校。话是说得有些过分和难听,但也道出了中国大学“千校一面”的窘境。

  理解了这一点,就不会奇怪:为什么今日之大学被讥讽为 “校长一课堂,处长一走廊,科长一操场”;为什么教授不能自由授课,八股教育、意识形态教育充斥我们的课堂和课本;为什么学生不能自由选课,学非所用,学而无用,家长难,学生难,就业难;为什么大学负担越来越重,越来越像官场而不像殿堂;如此等等,见怪不怪。

  中国大学缺乏合理的法人结构和缺乏自主权是一体两面。中国的大学依附于行政,没有独立的办学权,这在全世界都是罕见的,即便是曾经(1992年前)没有法人化的日本大学,也相对独立于政府,具有相当大的自主权;欧美的大学的独立自主权更不用说了,即便由政府出资举办,也是具有自主权的独立法人。因此,要克服或解决中国大学的所有积弊,就要将大学从行政机器中剥离出来,成为真正的“第三部门”,即通常意义上的社会组织,从而建立健全现代大学的法人治理结构。

  (二)确立大学法人的权利和责任

  建立和健全现代大学法人治理结构,最重要的前提是明确和规范大学法人应有的权利(包括权力)和责任。大学法人有哪些权利和责任?让我们从权利的源头说起。权利来自于具有人格的主体,自然人是一个人格主体,所以有权利,并要承担与权利相应的责任。学校不是自然人,而是一个从事教育的社会组织,它的权利是“法律”赋予的,所以称之为“法人”。正如法学家江平所说,“法人者,团体人格也”。人们可以列举很多权利,如财务权、办学权、招聘教职员工权、招生权、授予学位权等。也就是说,作为“教书育人”的社会法人组织,是否有教什么书、怎样教书、向谁教书、育什么人、怎样育人的基本权利?

  从经济学角度看,大学是提供教育和科研服务产品的生产组织,和任何企业一样有定价和收费及出售科研产品的“市场权利”。但由于提供的产品(教书育人)带有外部性和准公共性质,它的“定价”既受到政府的管制,又受到市场需求的约束,它的产品定价即学生缴费收入不足以补偿它的投入,收费价格低于成本价格,收入低于支出,只有通过社会(捐助)和政府(资助)给予补偿,学校才能维持正常的运营。这是它与营利性市场企业组织的主要区别之一。此外,有限公司制的市场企业以自己注册的资金对社会承担民事责任,股东以出资的股份对企业承担责任,如因经营不当或资不抵债而破产不用承担连带责任;无限责任公司如破产还需追究个人的连带民事责任,非营利性学校组织一般不会破产,即便资不抵债,也不会追诉出资(捐助)人的民事责任,以至有“千年的学校”而没有“千年的企业”。

  从法学角度看,大学是提供契约性教育服务的社会组织,它区别于维持社会秩序、提供强制性公共服务的政府组织。它的权力带有民事契约性,应由“私法”管辖和规范;政府提供服务的权力是强制性的,它由公法管辖和规范。这是两种不同性质的权力,比如大学无权强制他人入学,政府却有权强制要求公民接受义务教育。这是教育应与行政分离,并不隶属于政府“法人”的根本原因,即便是政府出资办学也应如此,因为政府出资办学也是依据私法而不是公法而设立的。

  中国现有的法律将大学归之于事业法人。民法通则中的事业法人非常泛,分类过于简单,无法明确规定大学法人的权利和义务。应当有一部“大学法”或者“非营利性组织法”,至少应当修改现有的《中华人民共和国高等教育法》,以此规范大学法人权利和义务,以适应大学改革的需要。

  (三)大学法人的独立性来源

  1.产权假说:“社会共有”

  西方现代大学的独立性来源于财产的独立性,任何出资人都不可能索取回报,因此,它不再从属于任何主办者,不论这个主办者这是教会、个人、民间团体还是政府。这就是大学及其财产“社会共有”的假说。

  大学不是单个自然人,而是一群自然人构成的法人组织。那么,它的权力或权利属于谁?大学是谁拥有?大学财产属于谁?人们通常以谁出资谁拥有来界定财产的所有权,这对于市场企业是对的,但对于西方国家的非营利性组织未必如此。在中国,人们通常把“国有”大学的财产归之于国家(政府)所有,并且把它纳入“国有资产保值增值”的范畴,这显然是有问题的。对于非营利性大学来说,不论是国办(公立)还是民办(私立),它的财产最终所有权不应属于任何出资人,包括原始创立人(不论是政府还是个人或团体)、捐助人,更不属于大学的教职员工等等。因为判定所有权最基本的一条:是否拥有财产(投资)的收益权和处置权。由于收益权和处置权不属于任何举办或出资人,这就排除了其对学校及其财产的“所有权”。由于大学及其财产不属于任何个人或团体,它在本质上是社会的或公共的,如果一定要追寻所有者的话,这个所有者只能是“社会”。大学是“社会全体”永久信托给大学决策机构依大学宗旨营运管理,任何人不得侵犯和剥夺。在西方国家,大学决策机构通常是董事会或理事会;在中国则语焉不详,财产(资产)关系不明,人们习惯于将公立大学财产归之为国家所有。这是有问题的,因为国家所有并非社会所有,由于大学产权具有公益性和社会性,即便是政府出资,它也有别于盈利性国企,它有点像马克思设想的“自由劳动者联合体”的社会所有的公有制。正是在这个意义上,大学才独立于政府,成为独立自主的法人。

  2.共同体假说:社团共有

  欧洲的大学起源于行会和教会,相当于行业性的共同体所举办。学校及其产权属于共同体,狭义的共同体成员是指全校师生员工及校友和相关社区代表(包括政府代表);广义的共同体则指整个社会成员。因此欧洲许多大学采取选举制来决定决策者,许多学校的章程还明确规定学校成员拥有学校的主权及自治权。学校的主权和产权既不属于政府,也不属于其它出资人或举办者。这也从根本上保证了学校的独立法人地位。

  但是,早期欧美大学的举办并非一开始就具有法人地位,它的独立自主办学权是通过国王“特许状”的授权制(受托制)而获得的。君主以自己和国家的名义颁布特许状,使学校获得独立办学的权力,如早期美国的耶鲁大学。大学“特许状”类似于契约,属于私法管辖。独立法人制则是近现代才出现的,采取法人组织的方式组建大学,更有利于大学的发展。采取独立法人制办学是世界潮流。

  3.利益相关人假说:集合共有

  也有学者认为,大学是一个集合体,是出资人、政府、校友、社区(组织)、家长、学校师生员工等利益相关人员进行合作博弈的“集合”。他们共同分享学校法人权力,也可视为学校的“拥有人”。

  不论权力来源于“社会产权”还是“共同体成员”抑或“利益相关者”,它都表明了现代大学相对传统私人所有权而言的“社会共有”性质;相对于市场企业而言的非营利性质;相对于等级行政制而言的社会自治组织。这是大学法人独立性的来源。

  (四)合理的法人治理结构

  独立的法人显然是一个组织结构。在这个组织结构中,人们的职能和权限是如何分配的,谁行使法人的权力?谁行使决策权、执行权和教学权?虽然西方各国大学都有自己的特色,但法人治理结构的基本原理和准则是相同的:权力分享和制衡、权责的对称和权责到人。比如在美国,大学董事会是法人权力的拥有者,并保留重大决策权,而将部分决策权和完整的执行权交给校长及管理团队。在欧洲一些大学,法人权力是由多个团体联合分层行使或分享。比如最基本的决策权力是共同分段行使的,比如章程的制定权属于董事会,表决权属于全体师生员工或其代表会议等等。

  在现代社会,不论何种组织,都需要分权制衡和权利分享。美国大学的董事会通常将拥有的法人权力通过授权和分权的方式让不同的群体和个人分享,比如将部分决策权和完整的执行权逐级向下授与或分离出去。由于美国大学法人治理结构的权力安排是自上而下的,相比权力纵横交错的欧洲大学的法人治理结构更简洁并更有效率。本文以美国主流的大学法人治理结构为参照系,以不同的视角,阐明法人治理结构的基本原理,检视中国大学的法人治理结构的扭曲和弊端,探索法人治理结构改革的方向和路径。

  从管理学的角度,可以将大学法人权力分解为决策权、执行权和监督权。决策权和监督权通常属于一个委员会式的群体而不是一个人,如董事会、理事会或其他委员会。几乎所有大学的执行权均归属大学的行政首脑,如以校长为首的行政和教学管理团队行使。因为重大决策必须由集体做出,执行则应是个人负责制的,由此形成董事会校长院长系主任的层级向下授权制以及系主任院长校长董事会的层级向上负责制。董事会的权力不论来自社会还是联合体以及利益相关者,它都可以视为其授权的产物,或者本身就由其各方代表构成。这种法人治理结构可用中国式的语言简洁表达为:董事会(理事会)领导下的校长负责制。(点击此处阅读下一页)

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