罗小朋:土地换户籍是否可行?

选择字号:   本文共阅读 445 次 更新时间:2012-08-20 20:46:16

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罗小朋  

  

  最近,重庆的户籍改革涉及到一个重要的宪政经济学问题:该不该让农民用土地换城市户籍?

  

  这个问题其实有理论和实践两个层面。理论层面,中国在推进城市化、重新界定农民的身份权利和土地权利的过程中,是否应该使用资产权利交换身份权利这种改革手段?实践层面,重庆让农民放弃土地权利换取户籍的具体制度设计,是否与中国走向自治、法治和民主社会的改革目标背道而驰?

  

  我的看法是,利用身份权利与资产权利的交易来推动经济和社会转型是中国改革的一种重要手段,需要继续深入探索。至于在实践层面,重庆户籍改革的制度设计,不排除在未来有可能产生与宪政目标背道而驰的结果,需要继续予以关注。

  

  以身份换资产

  

  为什么身份权利和资产权利的交易会成为中国经济和社会转型的重要改革手段?这既与中国国家权力与法律权力关系的传统有关,也与当代中国的国家权力结构和这种结构下内生的权力体系本身的特性有关。

  

  历史上,家国一体的帝制中国,资产权利和身份权利的交易大量发生在公私边界不明的“差序”主体间。这种交易维系着依附于帝国皇权的等级秩序,同时不断腐蚀中国社会的公权力和公共精神。大饥荒发生后,改革前的中国权力体系开始确立。当时,中国自上而下以“单位”为本位而非以个人为本位,统一界定了每个人的身份和资产权利。

  

  这种高度集体化的身份权利与资产权利紧密捆绑在一起,不仅呈现出城乡隔离、地方有别的疆域化特征,也呈现出与行政隶属一致的等级化特征。为确保国家对经济租的集中和全面有效的社会控制,决策者对集体化的身份权利和资产权利间的交易建立了一套规则,来维系这个具有封建特征的集体权利体系。

  

  改革以来,集权的等级分租制被改造成分权的等级分租制。农户、企业和地方政府对占用的资源获得了很大的产品交易权和投资权来分享经济剩余,从而终结了中国的短缺经济。在这过程中,原来的集体权利很大程度上被非集体化和货币化了,同时地方政府(尤其是县级政府)获得了辖区内调整身份权利和资产权利交易规则的很大自主权。跨越地区的身份权利和资产权利交易也逐渐成为地方刺激经济增长的手段。

  

  但是,这些改革并没有从根本上触动中国资产权利和身份权利疆域化及等级化的封建特征,尤其是没有触动农民的身份权利和土地权利相互捆绑这一基本制度安排。

  

  在坚持这一前提下进行的地区间权利交换,催生了独特的农民工制度,这种制度允许劳动者自由流动,却不允许他们疆域化和低下的身份权利随就业身份和地点而改变。大城市和发达地区的身份权利可用资产来换,但不允许用劳动来换。这种权利的交易安排成为中国严重的社会不公正和不平等最主要的制度原因。若不从根本上革除这种剥夺机制,中国的经济和社会转型不可能实现。

  

  双轨制的启示

  

  现在的挑战是,如何重新界定农民的身份权利和土地权利?目前对重庆土地换户籍的批评,使两种不同思路的分歧凸显出来。

  

  一种思路是所谓的土地换户籍,就是国家让农民放弃农村的土地权利来换取城市居民的身份权利;另一种思路是无条件地赋予进城就业的农民平等的市民身份和福利权利,并通过扩大土地权利的个人交易自由及迁徙自由实现中国社会福利权利的公平和平等。在道义上指责第一种思路无可厚非,但这些指责往往未能给出具有操作性的改革路径。

  

  这令我想到当年价格双轨制改革面临的困境。价格双轨制是中国自觉利用身份权利与资产权利的交易推动经济市场化的一大创新。但双轨制一出台就遭到强烈批评,指责双轨制为寻租和腐败制造了机会。批评者还认为,正确的价格改革策略是全面放开价格。现在我们都知道,当时全面放开价格根本行不通。但当时的价格双轨制改革是否就没错?有没有教训可以指导今天的户籍改革?

  

  利用身份权利和资产权利的交易来重新界定权利,关键问题是如何分配这种特殊交易产生的经济租。如果对交易产生的经济租的增量分配不当,会对社会的公平和效率发生不利的激励效应。

  

  当年价格双轨制就没有解决好这个问题。事后看来,当时应把双轨价格差价收入的很大部分用来支持建设国企职工的社会保障。在政治上,这样做也有利减少改革的阻力,有利于在公众的支持下,对进入市场的生产资料建立规范的交易机制。这不仅有利于建设公平的市场秩序,也有利于公权力对差价收入按照社会接受的公平原则进行分配。

  

  现在的问题是,如何用当年双轨制的教训指导今天,重新界定农民的身份权利和土地权利?有人认为土地换户籍不公平,但允许获得城市户籍的农民继续保留原来的土地权利就公平吗?

  

  一旦允许农民用自己的劳动换取平等的市民身份和福利权利,我们就不能再回避如何重新分配这些农民原来的土地权利这一公共选择问题。在这个意义上,土地换户籍并没有错。重庆户籍改革机制设计的错误就在于,没有对这个公共选择设计出符合正义原则的政治和法律程序。而这本是改革应有之义,当然也是改革的难点所在。

  

  重庆户籍改革的机制设计回避了这个难点,有可能导致某种不良的社会后果。正因如此,对重庆户籍改革的善意批评有积极意义。如果对进城农民的土地权利重新分配不当,可能产生严重后果:一是城市内部可能更平等,但城乡间居民福利的不平等继续维持甚至扩大;二是原来城乡居民间的不平等被搬进城市,进城农民落入城市贫困的陷阱而无处逃遁;三是无论在城市内部、农村内部还是城乡间,不平等都继续恶化。

  

  因此,重新界定农民的身份权利和土地权利这一紧迫的社会转型任务,正敦促中国围绕如何处置进城农民的土地权利,建设一种推动社会自治的协商机制。通过这种机制,与土地权利相关的多个主体之间,能在各治理层次就相关改革达成公正协议。

  

  这显然不容易,但立志改革的政治家和宪政经济学者如果不能就如何建设这种协商机制进行建设性对话,不仅中国的城市化要走更多弯路,实现宪政也会更艰难。■

  

  作者为国际发展企业组织(IDE)研究员、浙江大学CARD特聘教授

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