袁刚:辛亥革命时的以法建政和依法行政

选择字号:   本文共阅读 545 次 更新时间:2012-08-20 16:32:55

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  当临时政府由南京迁北京之初,“所有的部门都重新命名、改组并使其现代化。一大批(清朝)原来的官员被留用,特别是在外交部。因为这些被留用的外交人员,不仅谙熟自己的职责、业务,而且深悉中国与列强间很多悬而未决的外交问题的来龙去脉”。“几乎所有的新任次长都比较年轻,而且大都曾留学欧美”。这些举措应该说还是合理且很得力的。政府改组迅速完成,“当南京政府的人员抵京后,留给他们的位置已经不多了,这自然使他们很不满意”。《东方杂志》主编杜亚泉说:“民国成立,凡挂名革籍或稍有关系者,无不徼天功而获厚报”。而第一任内阁总理唐绍仪在南京接收临时政府时,曾发过一批委任状,面允安置的也很多,然待北返后,筵席已满,于是不敢见南来客,闭门谢客,自己也成风前烛瓦上霜。

  中国腐朽的“官本位”人治传统虽经辛亥革命一阵扫荡,民主选举依法行政清风刮过一阵,却远没有斩除其病毒根瘤。革命后人们仍把混迹官场当作人生最优职业,把当官看作发财第一门径。1913年初梁启超写给康有为的一封信中提到北京官场:“两月以来在西河沿一带旅馆运动官缺者7万余人。其人或在前清久任实缺,或在大学优等毕业,政府何法对付,惟有谢绝耳”。辛亥革命时成立的南京政府的编制立法,阻断了很多人的当官之梦,但迁到北京后,能否坚持依法行政,就成了对新生共和政权的严峻考验。

  南京临时参议院在短短两三个月中议订了29件法规,其中政府官制行政法规就有19件,这集中体现了政府依法行政的法治精神。但由于时间仓促,所议法规尚不完善。3月底新任临时大总统袁世凯按《临时约法》组织新政府,临时参议院通过了唐绍仪内阁各部总长人选,而新政府组建亟待法规有所遵循,临时参议院加紧了各部官制法规的审议,在迁北京前的4月6日还审议通过了《海军部官制》24条,4月10日颁布《参议院法》。迁到北京后对各种法案继续加以修订完善,并进一步议定了许多新的法规,对政府各部人员编制虽有增加,但仍卡得很死,行政法规仍然在政府公报上公开发行。

  北京临时政府的设置开始也处处以法律为准绳,各机关也都延续了南京临时政府的法规。国会立法机关是共和国的根本,在南京时是由各省代表临时组成,现在国家统一,即应由临时改为正式,以便为新国家各项设施立法并进行监督,包括将《临时约法》修订为正式宪法,将临时大总统选举为正式大总统等。《临时约法》第53条,明文规定限10个月内召集国会,各方都不得有违。5月6日北京临时参议院提出“国会组织及选举法大纲”,列为第一议案,正式国会拟采两院制,由民选产生。经全院多次讨论审议,7月9日一致通过了《国会组织法大纲》和《国会选举大纲》。在此基础上起草了《中华民国国会组织法》与《参议院义员选举法》、《众议院议员选举法》,经8月2日、3日“三读”议决多数通过,10日由临时大总统袁世凯颁布。

  依照选举法,从1912年9月到次年3月的半年时间,在全国各省区进行了大规模严肃认真的议会选举,1913年4月8日第一届国会开幕,中国第一届正式代议制国会通过民选得以产生。然而,就在此关键时刻,3月20日国民党党魁宋教仁惨遭暗杀,随后孙中山发动了倒袁的“二次革命”,袁世凯下令解散国民党,最后推倒《临时约法》和国会,使民初立宪进程嘎然而止。袁世凯废弃国会和临时宪法,也就废弃了民国初年的民主与法治,以北洋武力实行赤裸裸的专制。

  废弃法制不仅使民国政治陷入无序动乱,而且使政府陷于腐败。南京临时政府自总统到部员都“无薪资”,或仅发30元“军用卷”作生活津贴。政府北迁后,袁世凯授意法制局对原《各部官制通则》提出修正,把各部除科员以外的官员任免都抓到自己手中。袁世凯为拉拢公务人员,给他们高薪资,如鲁迅到北京任教育部佥事,月薪250大洋,一年收入3000块大洋,作为高级公务员的鲁迅,其年薪竟相当于当时375个长工一年的收入,即一天的薪饷超过打工崽一年的血汗钱。而与鲁迅同时被任命为教育部佥事的,一次就有32名之多。鲁迅在教育部是做了不少工作,知友许寿裳说他与蔡元培“提倡美育”,并筹办北京图书馆,但其他佥事都干了些什么,只有天晓得。

   鲁迅年薪3千大洋尚不算最多,参众两院的议员给自己议定的年薪是5千大洋。据当时着名记者黄远庸记:“已有十数议员,到京未及两月,已汇寄数千元回家者”。议员们瞬间成了出手阔绰的富豪,原本北京马车不多,这时议员十之八九自备马车。议员请客多上高档饭店,老旧北京酒席请客本不过10元,此时一席却多在20大洋以上。由于有钱,官僚议员纳妾嫖娼渐成普遍,连鲁迅日记也常记“招妓发泄”。当然鲁迅更多是逛书店和琉璃厂,但更多的官员政客渐行腐化,北京八大胡同一时热闹非凡,征逐歌舞,灯红酒绿,上海名花亦多赶来。当时的记者梁漱溟描述北京政坛:“内幕花样甚多,无非金钱酒食拉拢”。杜亚泉更斥议员政客“惟一己权利之是徇”。

  辛亥革命开创了民主与法治,但来去勿勿,淮橘为枳,以法建政和依法行政的局面仅维持了两三年。北洋政府在1913年还能承续南京临时政府时的民主法制,这是民主惯性力量在推动,但袁世凯对受约法、国会、内阁制约很不高兴,憋了一肚子气。废除《临时约法》解散国会后,1914年5月干脆撤销国务院,取消内阁制,于总统府内设政事堂,相当于前清军机处,实行独裁统治。由于无须行政法规和程序的制约,袁世凯随意改组政府,任徐世昌为国务卿,徐则公然倡导复古,恢复旧官名,5月23日,改各省民政长为巡按使,改观察使为道尹。禁止互称“先生”,复又称呼“大人”、“老爷”,前清官场中的旧排场等也都死灰复燃。7月28日袁世凯公布官秩令,“官”和“职”分开,官分九等:上卿、中卿、少卿、上大夫、中大夫、少大夫、上士、中士、下士,尽是一些王朝时代的旧垃圾,最后竟倒行逆施粉墨登场称皇帝,而不旋踵败亡,但却把民国政治搅成了一坛乱粥。

  辛亥革命推翻帝制建立民国,就是要告别专制建立民主与法治,这在民国建立之初几乎是全国共识。所以起初两年民元民二法治大行,无论是南京临时政府还是北京临时政府的设立,都是先立法制,依法建政,依法行政,违法者就没有正当性。法制首先是要给掌权者带上镣铐,宪政更是要将政府关进笼子,掌政者表面上都表示驯服,但内心很不舒服,南北都一样,在暗中使力争夺权位。经过短暂的政治博弈,约法、国会、法治这一整套民主体制就被推倒,各方重又诉诸武力争权夺位。袁世凯以暴力诈术恢复传统人治,在没有法制没有监督的情况下,政府由专制而迅即腐败。百年后我们回往反思民初这段建政历史,深切体会到民主法治不能依赖政治强人来推行,不能仅依赖于道德自觉,必须以制度来制约,需要有社会共识由社会不同群体的制衡力量来维系。如何驯服政府驯服掌权者,既是辛亥革命成败关键之所在,也是现今改革进程中我辈需要着力探讨而无法回避的大问题。

  

  (刊于北京电子科技学院学报2012年第1期)

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