刘莘:行政复议的定位之争

选择字号:   本文共阅读 579 次 更新时间:2012-08-14 22:03:33

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刘莘  

  

  摘要: 我国行政复议制度的功能定位应当是解决行政争议,监控行政权的行使和保护行政相对人的合法权益,是这一功能的副产品,而且是基于这一功能必然产生的副产品。但考察制度层面却发现,因为行政复议的定位偏差,已经造成行政复议制度发挥作用和发展的迟滞。要让行政复议制度走出困境,需要梳理现实问题,重新审视行政复议的功能定位。行政复议的定位应当是与其他行政活动或者行政行为有区别的,在性质上更接近司法活动,是准司法性的现实表现,制度架构以及其他相应的配套措施均应以这一定位为准绳。

  关键词: 行政复议;功能定位;准司法;行政程序

  

  一、行政复议在立法过程中的功能定位变化

  

  我国的行政复议制度自改革开放以来,从分散立法到《行政复议法实施条例》的颁布实施,经历了30年的风风雨雨,体现着行政复议的功能定位变化的过程。

  (一)1978-1990年:行政复议制度重新建立阶段—行政复议立法分散,行政复议制度不健全,其功能定位的研究甚少

  1、自1978年中共十一届三中全会以后至1989年4月4日《行政诉讼法》颁布以前,行政复议立法极度分散,名称及主要环节在各种法律文件中各不相同。据统计,我国已有近100部法律、法规和规章对行政复议作了规定,其内容涉及公安、工商管理等20多种行政管理活动。这一时期有关行政复议的规定具有以下特点:第一,大多是原则性的规定,操作性差,规定不统一。每一部规范性文件只针对某一类型的行政行为规定不服可以申请行政复议,缺乏一部对行政复议的基本原则、范围、管辖、程序等作出统一规定的行政复议基本法,而且往往只规定到可以复议,具体如何复议,谁来复议,复议程序等重要内容都没有规定。第二,行政复议的名称不统一,有的称申诉,有的称复议,有的称复核,还有一些其他称谓。例如,《中国公民出人境管理法》称为申诉,[1]《商标法》称为复审,[2]《个人所得税法》称为复议。[3]第三,规定行政复议制度的规范性文件的效力层级高低不同。有的是法律,有的是行政法规,还有的是部门规章。当然,这些效力层级不同的规范性文件,由于涉及行政复议的规定各有其独立的适用范围,因而一般不会发生效力层级上的冲突。第四,各个规范性文件对各种行政行为不服申请复议的期限规定也不尽一致。最短的5天,长的15天、30天(1个月)、45天、60天(2个月)、90天(3个月)等。第五,在行政复议与行政诉讼的关系上,没有一个概括和明确的统一规定,大部分采用是复议前置的模式,极少数采用的是复议与诉讼选择模式,而且对复议后可否行政诉讼,除了两个出入境管理法明确规定不得再行提起行政诉讼外,其他规范性文件很少提及此问题。碍于当时必须是单行法规定可以诉诸人民法院的行政案件方可诉讼的规定,此类案件就无法进人司法程序。

  2、1989年4月4日—1990年12月24日,行政复议期限统一,复议范围大体确定。1989年4月4日,第七届全国人大二次会议通过了《行政诉讼法》,其中有4个条文涉及行政复议,分别是第17条第2款、25条第2款、37条、38条。[4]其中前3个条文间接而又概括地规定了行政复议的范围以及行政复议与行政诉讼的关系,第38条统一了行政复议的期限

  总的来说,从1978年至《行政复议条例》颁布这一时期,行政复议的立法技术日趋成熟,有关法律、法规之间也比较衔接和协调,但是由于缺乏一部行政复议基本法,行政复议制度可操作性差,行政复议案件还不多,行政复议制度不健全,行政复议功能定位缺失。

  (二)1990年12月24日—1997年4月29日:行政复议制度的系统化、规范化—《行政复议条例》作为实施《行政诉讼法》的配套制度

  为了配合《行政诉讼法》的实施,国务院于1990年10月24日颁布了《行政复议条例》,自1991年1月1日开始实行,改变了行政复议分散立法的状态,在行政法规的层面上实现了行政复议制度的系统化,行政复议的准司法功能特性已被认识和接受,行政复议制度开始向大一统方向迈进。1994年10月9日,国务院对《行政复议条例》进行了局部修改,一方面,将行政机关对土地、矿产、森林等资源所有权或者使用权归属的处理决定纳入了行政复议的范围;另一方面,对县级以上的地方各级人民政府工作部门具体行政行为不服申请的复议,由上一级主管部门管辖改为由本级人民政府或者上一级主管部门管辖,法律、法规另有规定的除外。从实践中看,由于《行政复议条例》的促进,这一时期,行政复议案件大量增加,据统计,从1991年初到1997年底,全国共发生行政复议案件22万件。从行政机关作出的决定来看,维持原具体行政行为的约占50%,撤销的约占20%,变更的约占10%,以其他方式结案的约占20%,对监督行政机关依法行政、维护行政相对人的合法权益起了积极作用。

  虽然《行政复议条例》向建立独立统一的行政复议制度迈出了重大一步,但是《行政复议条例》毕竟是《行政诉讼法》的配套制度,立法层次低,其效力低于法律,各种规定受诉讼制度的掣肘较多,独立性不足,不够完善,没有实现真正意义上的行政复议制度的大一统。这一缺陷在1993年后的行政复议实践中逐渐暴露出来。据统计,在《行政复议条例》实施初期,各地的行政复议案件数量大增,不少地方甚至超过了行政诉讼案件。但是,自1993年以后各地的行政复议案件就开始下降,在《行政复议法》颁布以前,再也没有达到《行政复议条例》实施初期的水平。内中原因,除了行政机关的法治意识和各种客观因素以外,行政复议制度的行政性过强,在制度设计上过于强调内部的自我监督,忽视纠纷的解决,忽视对相对人权益的保护无疑是最重要的因素。

  (三)1999年4月29日-2007年5月3日:《行政复议法》颁布实施阶段,行政复议制度基础初步完善,实现大一统—行政复议摆脱配套地位,成为与行政诉讼并列的行政救济制度

  《行政复议条例》实施的8年间,其本身存在的缺陷暴露无遗,如行政复议的范围狭窄、复议程序繁琐、复议管辖不合理、举证责任不明确和法律责任不完善等。为了进一步完善行政复议制度,1999年4月29日第九届全国人大常委会第五次会议通过了《行政复议法》,并于1999年10月1日施行,这标志着我国的行政复议制度在初步完善的基础上实现了大一统,行政复议制度正式摆脱了配套性质,提高了立法层次,以法律的形式实现了独立和统一,成为与行政诉讼并列的行政救济制度。从具体的制度运作来看,从1999-2007年行政复议申请数量的变化可以看出,1999-2001年,全国的行政复议申请数量呈增长趋势,而2001-2003年,全国的行政复议申请数量不断下降;2003-2006年,全国行政复议申请数量总体上又一次呈增长态势,但也有部分省市的行政复议申请数量不断下降,2007年全国行政复议申请数量又有所下降。见下图:

  这些数字变化,实际上是世人了解接触行政复议法并扩散当事人具体感受而造成的演化。第一次案件数量的增长是由于条例升格为法,激发了人们对它的期望导致的数量增加。而后的案件数量下降,则很容易理解为人们在接触使用复议制度后,社会上会扩散人们对它的观察和使用后的意见,从而导致案件数量下降的结果。因为案件数量变化,如无特殊原因,一定不会像果树那样呈“大”、“小”年的规律。复议制度的诸问题,并没有因为新法出台而基本解决,条例所遗留的问题如复议制度功能定位问题反而比以前更为突出。在条例里还写了复议机构独立办案,但复议法则干脆取消了这一规定,原因就在于既然复议是层级监督,既然按照行政机关首长负责制由首长决定如何裁决复议案件,复议机构用不着独立。通观《行政复议法》的43个条文,我们可以深深体会到,立法者是按照一般行政行为或者行政活动来设计复议制度的。复议制度作为解决纠纷途径的特点仍然在法中没有得到体现。

  (四)2007年5月29日至今:行政复议制度进一步完善—《行政复议法实施条例》颁布实施阶段

  《行政复议法》颁布实施以来,在促进行政机关依法行政和保护行政相对人合法权益方面发挥了巨大作用,但是《行政复议法》对行政复议的定位尚有偏颇,可操作性有待加强。为进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用,2007年5月29日,国务院公布了《中华人民共和国行政复议法实施条例》,对行政复议制度作了深度完善。这些完善性规定从本质上看,除了具体工作更加便于操作之外,主要是对复议法忽视复议活动“准”司法性的一种纠偏。强调行政复议活动是对行政相对人权利的救济,因为没有这样的定位,相对人就不会信任行政复议制度,不信任这种制度,复议法所设计的层级监督功能就无从启动和谈起,保障监督依法行政就是一句空话。但即使如此,由于种种原因,似乎并没有平息关于行政复议功能定位的争执,实务界和理论界对行政复议的定位并没有完全达成共识。

  

  二、行政复议定位所影响的制度设计

  

  关于行政复议定位之争,目前存在行政说、司法说及行政司法说三种观点。{1}

  行政说认为,行政复议是一种具体行政行为,行政复议活动受行政权支配并体现行政权的特点,是行政机关的活动,复议机关与被申请人之间的关系是一种行政隶属关系,这种情况与其他具体行政行为没有什么本质的区别。所以“一部分同志,尤其是行政机关工作人员更偏向认为行政复议是完全的行政行为,可以按照一般的具体行政行为的要求处理”。{2}

  司法说认为,行政复议的目的是解决行政纠纷,行政复议的过程就是解决行政纠纷的过程,行政复议与典型的行政处理行为或一般的具体行政行为并不相同,复议行为与一般的具体行政行为相比较,在行为性质、行为发动者、行政机关法律地位等方面都存在较大的差异。不仅如此,行政复议活动或程序在形式上也有明显的司法活动的特点,如时效、管辖、不告不理制度等。这些内容与形式特点都表明行政复议实质上是一种司法行为,尽管它仍然是行政复议机关所实施的行为和由行政机关主持进行的程序。

  行政司法说,也称准司法说。这种学说认为,行政复议兼具行政与司法的双重性质与特点。在复议机关这个主体性质上,在复议裁决结果的法律效力上,在复议机关与被申请人关系上等,都表明其行政的性质。但同时,行政复议也更具司法的属性与特征。{3}笔者认为,司法说和准司法说没有本质区别,因为“准司法”的“准”字无非是想标明这种“司法”是行政机关作为的;而认定其司法性质,是强调活动的性质,并没有否定复议制度放在行政系统内的合理性。

  法律法规对此作何回应,是否明确了行政复议的定位呢?如前所述,从1990年国务院颁布《行政复议条例》的时候,人们对此并没有大的关注,到《行政复议法》颁布施行时,使得这一问题变得明确,如行政复议法草案说明所言:“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度。”[5]这是对整个行政复议制度最概括性的定位,也有别于上述三种观点。但遗憾的是,这样的定位无法将行政复议制度与其他行政制度区别开来,影响了行政复议制度的设计,使得行政复议在实践和制度层面上存在诸多的问题。

  (一)行政复议实践中存在的问题

  通过对《行政复议法》实施以来受案数量和案件处理结果的分析,可以看出,当前的行政复议实践主要存在以下问题:

  第一,从总体上看,行政复议案件的申请数量自2002年到2004年大幅度下降,从2005年到2007年虽然总体上呈上升趋势,但不少省区市逐年下降。行政复议案件的数量集中反映了行政复议制度的种种问题,直接影响到行政复议制度发挥作用:行政复议案件过少,行政复议对行政诉讼而言,就起不到过滤器的作用,就谈不上减轻法院负担;行政复议案件过少,表明当事人并不信任行政复议制度,行政复议制度简便、经济、快捷的效果就无从谈起;行政复议案件过少,也表明行政机关在大多数的情形下,是被动地在诉讼过程中复查自己的工作,即已经动用了更为复杂、成本更高的程序……。而已经受理的行政复议案件中分别有1/8,后来是1/7的案件是以申请人撤回复议申请而告结束。这样高的撤回复议申请的比例说明了什么?我们需要重新审视行政复议制度的定位问题。

  第二,行政复议决定维持率极高,行政复议的公正性被质疑。全国行政复议决定维持率居高不下,大约一直在50%以上,这很容易就使相对人对行政复议公正性产生疑问,(点击此处阅读下一页)

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