冯其江:强制拆迁若干问题探讨

选择字号:   本文共阅读 383 次 更新时间:2012-08-12 19:46:52

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冯其江  

  

  强制拆迁,也称强行拆除。一般指拆迁人与被拆迁人就补偿、安置达不成协议,而由有关部门对被拆迁人的房屋及其附属物强行予以拆除的执法行为。

  一、强制拆迁的执法主体。

  国务院行政法规《城市房屋拆迁管理条例》第15条规定:被拆迁人无正当理由拒绝拆迁的,县级以上人民政府可以作出责令限期拆迁的决定,逾期不拆迁的,由县级以上人民政府责成有关部门强制拆迁,或者由房屋拆迁主管部门申请人民法院强制拆迁。可见,强制拆迁的执法主体有两个:人民法院及有关执法部门。笔者认为,人民法院不宜为强制拆迁的执法主体。人民法院现有的力量很难承担强制拆迁工作。同时,推给法院执行,还会影响、分散人民法院自身对刑事、民事及行政判决的强制执行,不利于人民法院依法行使审判权。《行政诉讼法》第66条规定:行政机关可以申请人民法院强制执行或者依法强制执行.及本条款之规定,从表面上看,行政机关有选择权,但立法的本意是执法机关无强制执行权的,申请人民法院强制执行,执法机关有强制执行权的,应该自己去强制执行。从人民法院的性质与现有条件看,不宜由人民法院动用司法手段去执行房屋拆迁。拆迁工作具有一定的专业与技术性,政策性较强,由房屋拆迁主管部门进行强制拆迁工作比较适宜。

  强制拆迁的有关行政执法部门为谁?目前有关拆迁的法律法规没有明文规定,实际操作中有的是房屋拆迁主管部门,有的是当地人民政府,有的是当地人民政府成立的综合执法部门,具体人员多是城建、规划、房屋主管部门抽调的。笔者认为,拆迁行政执法主体就是拆迁人---主管房屋拆迁工作的行政机关及法律法规授权的组织,法律法规授权的组织就是指《城市房屋拆迁管理条例》第3条授权的建设单位。该条款规定“本条例所称拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的建设单位或者个人。”这是法规对拆迁工作的部分授权,但这种授权又是不完整的,对拆迁人的表述也是不准确的。

  首先,个人不能作为拆迁人。拆迁条例颁布后。建设部随之的《城市房屋拆迁单位管理规定》就排除了个人。作为拆迁人房屋拆迁单位必须具备下列条件:(一)有上级主管部门同意组建的批准文件;(二)有明确的名称、组织机构和固定的办公场所;有与承担拆迁业务相适应的自有资金和技术、经济、财务管理人员。拆迁单位在实施拆迁时的一个或几个房屋拆迁工作人员的行为应视为拆迁单位的职务行为。个人之于组织,犹如部分之于整体,拆迁工作人员的职权实质上是拆迁单位的职权,拆迁单位的职权是由拆迁工作人员来行使,二者是一体化的。

  其次,建设单位得到法律法规的特别授权可以作为拆迁人,但建设单位的身份是双重的,既是民事主体又是行政主体。建设单位一般是经过批准的建设工程的法人,其主要任务是负责拆迁地块的开发建设。作为民事权利义务主体,其还有盈利之目的。建设单位在这里实际上是得到法律法规授权的组织,成为行政主体。具有了行政权能,在拆迁时履行行政职权,负责处理拆迁安置补偿事宜。此时,建设单位的民事权利行使受到限制。比如不得擅自提高或者降低补偿、安置标准,扩大或缩小补偿、安置范围。否则将受到房屋拆迁主管部门的处罚。(见《城市房屋拆迁管理条例》第35条之规定)。

  最后,拆迁人理应包括各级房屋拆迁主管部门。法规对拆迁工作的授权是不放心并有所保留的。房屋及其附属物是公民、组织居住、生活、生产、办公、营业之地方,房屋及其附属物所有权非依法不得变更、侵犯,强制拆迁涉及标的物的灭失,所有权的变更。事关当事人的切身利益,事关社会的稳定。法规授权时比较慎重,当地人民政府或拆迁主管行政机关理应是拆迁主体。例一,房屋拆迁公告由房屋拆迁主管部门公布。房屋拆迁主管部门应当将拆迁人、拆迁范围、搬迁期限等以房屋拆迁公告或其他形式予以公布。此外,还要做好向被拆迁人的宣传、解释工作,通知公安部门暂停办理向拆迁范围内迁入居民户口和居民分户等工作。例二,1997年5月21日《国务院办公厅关于制止和解决供销合作社经营、服务设施被无偿拆迁、占用的通知》要求各级政府要认真做好拆迁补偿与还建工作,按供销社原有的规模和性质予以回建和重建。1993年1月20日《国务院宗教事务局、建设部关于城市建设中拆迁教堂、寺庙等房屋问题处理意见的通知》要求城市人民政府应加强对拆迁宗教团体和宗教活动场所房屋的领导,做好组织协调工作。由此可见,在拆迁中,各级政府主管部门是必不可少的。例三,拆迁许可证由各地拆迁主管部门统一发放。第四,各地人民政府的统一拆迁。《城市房屋拆迁管理条例》第9条规定当地人民政府可以组织统一拆迁。有条件的城市和城市中实际综合开发的地区,应当实施统一拆迁。统一拆迁拆迁人只有当地人民政府或房屋拆迁主管部门。特别是有关城市道路、公路、桥梁、供排水、供电、邮电通讯、燃气、集中供热、公共交通、公共停车场(站)、环境卫生、园林绿化和消防设施等城市基础设施建设的市政拆迁,拆迁人一般是当地人民政府。

  综上,房屋拆迁主管部门与法规授权的组织共同构成拆迁行政执法主体,二者对外共同行使拆迁权。

  二、强制拆迁的程序---诉讼前是否必经房屋拆迁主管部门的裁决。

  《城市房屋拆迁管理条例》第14条规定:拆迁人与被拆迁人对补偿形式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限,经协商达不成协议的,由拆迁的房屋拆迁主管部门裁决。当事人对裁决不服的,可以在接到裁决书之日起十五日内向人民法院起诉。可见,裁决是必经程序。《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第2条规定拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议---未经行政机关裁决,仅就房屋补偿、安置等问题,依法向人民法院提起诉讼的,人民法院应当作为民事案件受理。最高人民法院的司法解释突破了国务院的行政法规。一是可以不经裁决,直接向人民法院起诉。二是由人民法院作为民事案件受理。如果司法解释的突破符合法理,有利于案件的审理和拆迁双方当事人权义的保护,则可另当别论,然而事实则不是这样,司法解释的突破带来了理论与实践的困惑。第一、大量的拆迁纠纷涌进人民法院,人民法院不堪重负。可人民法院作出的实体判决,补偿、安置标准又囿于当地的拆迁政策,无法另辟新径。第二、审判实践中,行政庭与民事庭互踢皮球,同一拆迁纠纷既打民事官司又打行政官司,拆迁双方疲于奔波。第三、作为民事案件,民法理论解决不了拆迁中不停止拆迁的执行问题。解决不了拆迁人的巨大权力问题,也难以解释被拆迁人与拆迁人的事实上的不平等问题。

  司法解释的突破是画蛇添足。笔者认为,拆迁条例规定的房屋拆迁主管部门的裁决实质上是行政复议。对拆迁案件,复议前置是必要的。第一、特别在建设单位作为拆迁人的情况下,被授权的组织毕竟不是专门的拆迁机构,其作出的处理决定难免有不完善的地方。第二、房屋拆迁主管部门作为拆迁主体(拆迁人)之一有责任对拆迁行为进行监督检查,二者共同对拆迁事务负责。第三、可减轻被拆迁人负担,行政程序比司法程序简便,拆迁人更熟悉拆迁业务,便于拆迁安置补偿的具体处理。第四、可减轻人民法院的负担,并且司法的最终裁决仍然存在,以后仍能给被拆迁人以救济、保护。第五、符合我国的历史传统,人们习惯于找政府解决纠纷且不愿告官。同时也符合改革的需要,主管机关利用系统优势加强协调监督,尽早化解社会矛盾。

  房屋拆迁主管部门的裁决是行政复议,那么复议之前的一个行政处理决定在哪里呢?拆迁条例中是看不出那个具体处理决定的,这也正是拆迁条例不完善之处。实践中这个处理决定是存在的,只不过有些模糊。比如,拆迁双方最终没能达成协议,但也说明双方接触、交谈过一次或多次;拆迁人可能已把已方签字的拆迁安置补偿协议给了对方;也可能口头或书面通知了对方安置补偿方案;其它同地块被拆迁人已签的协议如何安置补偿也是一种预期的方案。笔者意见,作为法规授权的拆迁人应该明确作出对被拆迁人的房屋及附属物拆迁补偿安置的行政处理决定。拆迁人是法规授权的行政主体,作出的决定是具体行政行为之一。但因前所述,法规授权有所保留,在被拆迁人有异议拆迁协议没能达成时,拆迁人应主动向当地拆迁主管部门或当地人民政府申请复核裁决(实质上是一种必要的汇报工作,由当地拆迁主管部门或当地人民政府予以最后完善。)鉴于拆迁任务的紧迫与时限要求,预防纠纷的扩大,完善拆迁管理,提高行政效能与社会效益。法律法规应明确告知拆迁人应向当地负责拆迁的行政主管部门书面提请复查,由其作出行政终局裁决。同时,法律法规应明确告知被拆迁人救济时限与途径,可向房屋拆迁主管部门申请行政复议裁决,对裁决不服,可向人民法院起诉,人民法院作为行政案件受理。退一步讲,假如被拆迁人不申请行政复议裁决,拆迁人也没提请复核终局裁决,拆迁人的具体行政行为发生法律效力。拆迁人提请复核终局裁决或被拆迁人提请行政复议,在房屋拆迁有关主管机关或人民法院未作出撤销或变更裁决之前,不停止具体行政行为的执行。

  假如被拆迁人不申请复议裁决直接向人民法院起诉,人民法院现阶段不应受理。随着时代的发展,复议前置原则如果没有存在必要,则被拆迁人可直接向人民法院起诉;人民法院也应作为行政案件受理,而不能作为民事案件受理。

  三、拆迁补偿安置是行政补偿;拆迁补偿安置协议是行政合同;拆迁关系实质上是行政法律关系。

  传统理论认为,拆迁人与被拆迁人是平等的民事主体,拆迁的补偿、安置是一种损失赔偿的财产关系,拆迁中双方的权利义务是对等的,双方互不存在服从与被服从的关系。笔者不敢苟同。

  第一、拆迁关系是行政法律关系。拆迁主体是行政主体与行政相对人,即拆迁人与被拆迁人,如前所述,拆迁人是房屋拆迁主管行政机关及法规授权的组织。拆迁的客体是拆迁行为:对房屋的强行拆除行为、回迁或异地安置行为、差价补偿行为、对拆迁的奖励与制裁行为及其他有关拆迁的行为。拆迁行为因行政主体的单方意思表示而发生,因城市建设的需要而决定拆迁,无需行政相对人的同意。行政主体依法拆迁既是权利又是义务,拆迁人不能放弃拆迁,也不能随意扩大或缩小拆迁范围,擅自提高或降低补偿标准。

  第二、拆迁安置补偿是行政补偿。拆迁人在拆迁过程中,由于执法(适用法律的)行为,给被拆迁人造成或将要造成经济上的损失而给予一定的经济补偿,这是一种行政补偿。拆迁人主观上无过错,也不存在违法行为,并可以先行补偿。拆迁人为了公共利益的需要,实施拆迁,拆迁人的行为是执行职务的行为,无过错也要承担补偿责任,一般以现实直接损失为限,并不完全适用民法的公平等价原则。特别是市政道路拆迁,被拆迁人为了公共利益,为了城市道路建设,为了更多的绿地环境,为了公共服务设施畅通,必须腾让房屋,为国家利益作出一定的牺牲。拆迁补偿类似于国家征用土地补偿。国家依法征用土地时,为了不使被征用人的生产和生活受到较大的影响,国家公平合理的给予补偿。拆迁补偿实质上国家补偿,被拆迁人只要认为自己的财产权利受到侵害,即可依行政诉讼法第11条“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”之规定向人民法院提起行政诉讼。拆迁补偿应该纳入行政诉讼范围,由人民法院对拆迁人的拆迁具体行政行为进行司法审查,有时被拆迁人并不知道拆迁人的拆迁行为是否合法,这则需要拆迁人负举证责任,并由人民法院对拆迁的合法性进行审查,同时人民法院对补偿安置的合理性也应进行审查,对显然不当的拆迁行为,对被拆迁人没有被平等对待,对补偿安置显失公平的,人民法院可以判决变更。人民法院对合法的房屋强行拆除裁决一般应予维持,拆迁之所以成诉,主要在于被拆迁人对补偿安置不满意,对拆迁人的行为不了解,把拆迁纳入行政诉讼,可以促使拆迁人依法行政,可以更好保护被拆迁人合法权益,符合民主政治的发展方向。

  第三、拆迁安置补偿协议是行政合同。拆迁人与被拆迁人签订的安置补偿协议实质上是行政合同的一种。合同的目的是为了公共建设、公益事业,也可以说是主管拆迁行政机关执行公务的需要。合同的成立必须双方意思表示一致。但合同中行政主体(拆迁人)一方享有特权,被拆迁人的意志不能充分体现,平等原则不能严格执行,如安置地点、补偿的标准允许变更。拆迁人对被拆迁人执行合同的好坏有奖励、制裁权,政策调整不再拆迁或缩小拆迁范围允许拆迁人单方解除合同。被拆迁人针对特权行为只能寻求经济利益平衡,寻求合理适当的补偿。不论合同有无规定。实际存在的拆迁灭损、不可预见的过渡意外情况,皆可要求合理补偿。当然,强制拆迁因双方达不成协议,而没有形成行政合同关系。但针对拆迁人的特权,被拆迁人的经济利益平衡原则在强制拆迁后仍然存在。

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